Mặc dù, pháp luật về thanh tra có quy định khác nhau về đối tượng thanh tra, nhưng thanh tra về thực chất là kiểm soát việc thực hiện quyền lực trong bộ máy hành pháp và đối tượng của nó là các cơ quan, chức vụ thực hiện quyền hành pháp.
Quyền hành pháp và quyền thanh tra: Thống nhất về tổ chức và khác biệt về thẩm quyền.
Thanh tra được đặt vào tổ chức hành pháp nên cơ cấu tổ chức của quyền hành pháp và của quyền thanh tra có sự tương đồng. Đó là, tổ chức hành pháp bao gồm hệ thống thứ bậc tập quyền cao nhất vào Chính phủ, Bộ và các tầng lớp của chính quyền địa phương và đang vươn xuống thôn, bản, ấp. Đặc trưng tổ chức này đã ảnh hưởng có tính tương đồng với hệ thống các cơ quan thanh tra gồm Thanh tra Chính phủ, Thanh tra cấp tỉnh, huyện, Thanh tra nhân dân ở cấp xã và Thanh tra ngành, lĩnh vực. Nhân sự của hệ thống hành pháp gồm các chính khách giữ vị trí lãnh đạo trong Chính phủ, Bộ, Uỷ ban nhân dân và các dân biểu cùng hệ thống công chức được chia thành ngành, ngạch, bậc theo cấp độ khác nhau với hệ số quyền lợi khá phức tạp. Mô hình ấy cũng được áp sang hệ thống Thanh tra với danh xưng khác. Nguồn lực của hành pháp gồm tài chính công, tài sản công, (công sản) vẫn còn khá lớn vì còn nhiều doanh nghiệp, sự nghiệp Nhà nước.
Cùng với nguồn lực là hệ thống hồ sơ Nhà nước và hồ sơ dân sự là cơ sở đặc biệt phục vụ quản lý nhà nước. Hệ thống Thanh tra cũng có nguồn lực tương tự như vậy. Công quyền là cấu thành quan trọng của hành pháp và Thanh tra được phân công, phân cấp theo nguyên tắc tập trung dân chủ càng tạo ra sự phức hợp, đa diện, đan xen. Quyền hạn được cụ thể bằng thẩm quyền trong hành pháp và trong Thanh tra. Bên cạnh đó là sự tương đồng về trình tự của hành vi công vụ được pháp luật hoá và quy chế hoá tạo thành các thể chế, tính chuyên nghiệp của quản lý hành chính nhà nước…
Nếu tiếp cận từ nội dung quản lý hành chính có thể kể ra các thẩm quyền của hành chính nhà nước và thẩm quyền khác biệt có tính đối trọng của Thanh tra.
Một là, hành pháp có thẩm quyền lập quy dưới luật và có đặc quyền tiên quyết bằng quyền lực hành chính. Như vậy, về nguyên tắc lập quy là hợp luật. Tuy nhiên, vì nhiều lý do, điều kiện khác nhau nên lập quy có thể trái luật.
Khi lập quy trái luật cần được đánh giá bằng quyền lực kiểm soát. Thanh tra Nhà nước có thẩm quyền này là điều cần thiết để bảo đảm pháp chế.
Hai là, thẩm quyền bảo đảm tự do, quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, công dân, tổ chức bằng các hoạt động cấp, đăng, chứng và cung cấp hồ sơ khi có nhu cầu hợp pháp.
Nếu thẩm quyền này không được hoặc thực hiện sai lệch sẽ làm phương hại tới quyền công dân và do vậy nó đòi hỏi phải được đánh giá bởi kiểm soát quyền lực Nhà nước, trong đó có quyền thanh tra.
Ba là, hành pháp có quyền và nghĩa vụ giải quyết tranh chấp hành chính xuất hiện từ hành vi khiếu nại, khiếu kiện của công dân, tổ chức đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính. Hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo có nội dung cơ bản là đánh giá tính hợp pháp, tính hợp lý của quyết định hành chính, hành vi hành chính.
Bốn là, hành pháp có quyền cưỡng chế hành chính bằng thẩm quyền phòng ngừa, ngăn chặn xử phạt hành chính; có quyền trưng dụng, trưng mua tài sản của dân trong trường hợp cần thiết, vì lý do an ninh, quốc phòng. Khi có hành vi lạm quyền trong cưỡng chế hành chính thì phải thực hiện kiểm soát quyền lực ấy, trong đó thanh tra là một quyền quan trọng để đánh giá sự lạm quyền.
Năm là, thẩm quyền quản lý, tổ chức dịch vụ công cộng thuộc về hệ thống hành chính. Hành chính bao cấp nắm giữ các bảo đảm xã hội đã chuyển giao chức năng bảo đảm đó cho cá nhân, tổ chức dân sự, được gọi là dịch vụ công cộng. Trong phạm vi này, công quyền có khả năng cùng với cá nhân, pháp nhân trục lợi, làm sai lệch chức năng xã hội của Nhà nước. Đây chính là đối tượng cần được đánh giá bằng quyền lực kiểm soát quyền hành pháp từ phía quyền thanh tra.
Sáu là, quản lý phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp. Cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước là chủ trương đúng, nhưng có thể bị lạm dụng bằng biến sở hữu Nhà nước giá hời thành sở hữu tư nhân giá cao. Cùng nhiều hành vi vi phạm khác có thể xảy ra. Do vậy các hiện tượng ấy cần được kiểm soát và thanh tra kinh tế - xã hội có vai trò này.
Hành pháp ra quyết định, Thanh tra đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của quyết định hành chính.
Các cơ quan thực hiện quyền hành pháp có thẩm quyền ra quyết định hành chính, bằng hình thức văn bản hoặc được thực hiện trực tiếp bằng hành vi và chúng được liên kết trong một chỉnh thể toàn vẹn. Tính toàn vẹn đó được thể hiện: Hành vi xuất hiện từ quyết định, quyết định được thực hiện bởi hành vi. Có thể diễn đạt khác đi rằng quyết định thể hiện ý chí, còn hành vi biến ý chí trong quyết định thành hiện thực.
Đa phần cá nhân, tổ chức nhận quyết định hành chính, dù là quyết định bảo đảm quyền hay quyết định đòi hỏi thực hiện nghĩa vụ, đều thực hiện quyết định đó.
Trong thực hiện thẩm quyền hành chính nhà nước, quyết định hành chính là thuật ngữ dùng chung cho cả văn bản hành chính và hành vi hành chính.
Quyết định hành chính có tính tổng hợp. Tính chất này thể hiện ở chỗ hành pháp cần đúng chính sách, trong khuôn khổ Hiến pháp và Luật, theo thẩm quyền, phù hợp với hoàn cảnh hiện tại cũng như có tính tới tương lai và luôn chú ý tới tính khả thi, kịp thời, nhất quán.
Quyết định hành chính gồm hai dạng: Quyết định cấp phép và quyết định ra lệnh.
Quyết định hành chính có thể được ban hành trên cơ sở một văn bản pháp quy trái luật hoặc trái văn bản pháp quy có hiệu lực. Trong trường hợp này quyết định hành chính đó bất hợp pháp và phải được đình chỉ hoặc bãi bỏ, nếu pháp luật cho phép làm như vậy. Nếu pháp luật không cho phép cưỡng chế thì cần tìm phương thức khác không có tính cường lực. Nhưng nếu hết cách, khi phải tìm các biện pháp có tính bắt buộc vừa đủ, không vượt mức để đảm bảo mục tiêu quản lý.
Quyết định hành chính có thể bị vô hiệu hoá. Khi một quyết định bất hợp pháp thì phải có biện pháp đình chỉ hoặc bãi bỏ và khôi phục tình trạng đã có trước khi thực hiện quyết định, đồng thời, truy cứu “lỗi” của người ra quyết định. Trong trường hợp quyết định bất hợp lý cũng có thể bị đình chỉ hoặc bãi bỏ và xử lý “lỗi” kỷ luật, mà không được truy cứu “lỗi” pháp lý vì bất hợp lý không là căn cứ trái pháp luật.
Quyết định hành chính có thể bị phản ứng từ xã hội bằng khiếu nại và khiếu kiện tố tụng hành chính. Hiện nay ở nước ta có thể phản ứng các quyết định chính sách, quyết định quy phạm pháp luật trái luật của hệ thống hành pháp. Tuy nhiên, ở nước ta chưa có cơ chế pháp lý như tài phán hành chính hoặc bảo hiến hành chính để phán quyết.
Các cơ quan thanh tra và các cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực thực hiện hành vi quan hệ với các cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp hoặc cấp dưới bằng hoạt động đánh giá tính bất hợp pháp, tính bất hợp lý của quyết định hành chính thể hiện dưới hình thức văn bản hoặc hành vi thực hiện ý chí trong quyết định.
Khi thực hiện hành vi đánh giá kể trên cần lưu tâm các khía cạnh chủ yếu sau:
Thứ nhất, phải đánh giá căn cứ ban hành văn bản và các điều kiện khác có ảnh hưởng tới văn bản để xác định tính bất hợp pháp và kiến nghị xác đáng các hình thức xử lý nhằm bảo đảm kỷ cương, kỷ luật quản lý nhà nước.
Thứ hai, khi đánh giá văn bản hành chính nhà nước không nên tách rời tính hợp pháp, tính hợp lý. Vì hợp pháp và hợp lý sẽ tạo ra giá trị xã hội và hiệu quả của quyết định hành chính. Đồng thời cần lưu ý đến sự mâu thuẫn, xung đột giữa tính hợp pháp và tính hợp lý. Do pháp luật không điều chỉnh kịp thời với sự chuyển đổi nhanh của kinh tế - xã hội dẫn đến việc ưu tiên tính hợp pháp của hệ thống pháp luật còn nhiều quy định lạc hậu sẽ làm kém đi tính năng động, sáng tạo xuất phát từ tính hợp lý.
Thứ ba, xây dựng từng bước tiến tới hoàn thiện chương trình lập pháp, lập quy nhằm đạt được điều kiện: Cơ quan nhà nước chỉ được làm những gì pháp luật cho phép. Đồng thời, cần tạo ra một hệ thống pháp luật bảo đảm tính hợp lý của văn bản, hành vi hành chính là sự lựa chọn tối ưu trong phạm vi hợp pháp.
Hai điều mong muốn trên chỉ có thể đạt được khi các văn bản quy phạm pháp luật có tính khả thi. Nghĩa là pháp luật phải điều chỉnh các quan hệ xã hội trên nguyên tắc cân bằng các quyền và lợi ích chính đáng của các chủ thể mà quan hệ có tính xã hội của họ là đối tượng điều chỉnh của pháp luật.
Thứ tư, cần xây dựng các đạo luật chung điều chỉnh rộng và các luật chuyên sâu điều chỉnh hẹp để giảm tối đa Pháp lệnh hoặc Nghị định độc lập. Nếu làm được như vậy thì mới có thể thực hiện được nguyên tắc: Quản lý hành chính trên cơ sở luật và nhằm thực hiện luật và giảm dần “rừng” luật do hành pháp ban hành, tạo cơ sở cho tính hợp pháp nảy nở hoà đồng với tính hợp lý.
Thứ năm, nâng cao nhận thức và hiểu biết về tính hợp pháp đối với công chức, đặc biệt là công chức tham mưu, giúp việc trong hoạt động ban hành văn bản hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính.
Toàn bộ hoạt động của cơ quan hành chính đều bị chi phối bởi tính hợp pháp. Hành pháp có quyền lập quy, nhưng không có quyền vi phạm nguyên tắc chung của lập pháp và nguyên tắc về sự thanh tra, kiểm tra và tài phán hành chính hướng tới đánh giá tính bất hợp pháp của quyết định hoặc hành vi hành chính.
Nguyên tắc tính tổng hợp trong hành chính nhà nước chỉ chi phối riêng đối với các cơ quan hành chính nhà nước; không liên quan đến các đại biểu của cơ quan dân bầu để thực hiện quyền lực chính trị và các thẩm phán trong hoạt động tố tụng tư pháp. Bởi lẽ luật và bản án tư pháp không phải là đối tượng tranh tụng.
Nhận thức trên có thể còn được tranh luận. Tuy vậy, nhận thức và hiểu biết rộng và sâu các nội dung này sẽ là tiền đề quan trọng trong tham mưu và quyết định cho ban hành văn bản hành chính và thực hiện hành vi hành chính.
Chức năng thiết yếu của Thanh tra trong quản lý hành chính nhà nước được thể hiện rõ trong bảo đảm, bảo vệ tính hợp pháp, tính hợp lý của quyết định hành chính và hành vi hành chính. Chính sự bảo đảm, bảo vệ này là tác động quan trọng làm vững chắc hiệu lực của hệ thống hành chính nhà nước, mà nhờ đó đem lại hiệu quả xã hội. Nhưng thực tế chỉ ra rằng bảo đảm, bảo vệ này chưa đủ mạnh bởi địa vị pháp lý của thiết chế thanh tra. Do vậy, cùng với đánh giá của thanh tra cần có thiết chế độc lập và mạnh mẽ hơn là tài phán hành chính để phán quyết về tính hợp pháp, tính hợp lý của quyết định và hành vi của hệ thống hành chính nhà nước./.