Theo nghĩa hẹp, hoạt động quản lý nhà nước chỉ là hoạt động hành pháp, thuộc thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước. Thanh tra là hoạt động thực thi quyền hành pháp. Trên thế giới, các nước khác nhau có sự khác nhau trong việc thiết lập mô hình tổ chức cơ quan quyền lực thực hiện chức năng thanh tra. Có nước, cơ quan thanh tra thuộc Quốc hội (ví dụ như Thuỵ Điển, Đan Mạch, Canada…). Các tổ chức thanh tra này có thẩm quyền lớn, phạm vi hoạt động rộng thực hiện cả thẩm quyền giám sát đối với hoạt động của bộ máy nhà nước. Đối tượng là các cơ quan nhà nước, thậm chí bao gồm cả các cơ quan tư pháp. Một số nước châu Á, châu Phi thành lập cơ quan thanh tra, giám sát hành chính (ví dụ như Trung Quốc, Lào, Hàn Quốc, Ai Cập…) không thuộc Quốc hội mà thuộc cơ quan hành pháp, độc lập với các cơ quan tư pháp. Dù các nước tổ chức hệ thống cơ quan thanh tra theo mô hình nào, một yêu cầu cơ bản để hoạt động thanh tra có hiệu quả là bảo đảm tính độc lập của cơ quan thanh tra.
Ở Việt Nam, chức năng thanh tra được phân biệt với chức năng giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước đối với việc thực hiện pháp luật của bộ máy hành chính. Chức năng giám sát của Nhà được được trao cho các cơ quan quyền lực (Quốc Hội, Hội đồng nhân dân), thực hiện theo Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Chức năng thanh tra được trao cho các cơ quan thanh tra nhà nước với hệ thống tổ chức được thiết lập từ Trung ương đến địa phương và hoạt động theo quy định của Luật Thanh tra năm 2004. Hoạt động thanh tra hiện nay được hiểu là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, tiến hành theo trình tự, thủ tục luật định. Việc xem xét, đánh giá và xử lý đó được thực hiện trên nguyên tắc: (i) Phải tuân theo pháp luật; (ii) Bảo đảm chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời; (iii) Không làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra. Hoạt động thanh tra nhằm hướng đến mục đích: (i) phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật; (ii) phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục; (iii) phát huy nhân tố tích cực; (iv) góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước; (v) bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân[1]. Đây là những nhận thức cơ bản nhất có ảnh hưởng trực tiếp, chi phối đến tính độc lập của hoạt động thanh tra.
Có thể thấy rằng tính độc lập tương đối trong hoạt động thanh tra được thể hiện trên các điểm sau:
Thứ nhất, về nguyên tắc, hoạt động thanh tra phải tuân theo pháp luật.
Thứ hai, về hình thức, các hoạt động thanh tra là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, do cơ quan nhà nước tiến hành, được trao cho một hệ thống cơ quan có thẩm quyền riêng.
Thứ ba, về thẩm quyền cụ thể, các cơ quan thanh tra tự mình tổ chức các cuộc thanh tra trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội theo thẩm quyền đã được pháp luật quy định. Trong hoạt động thanh tra, các cơ quan thanh tra ra các kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý theo các quy định của pháp luật về thanh tra và chịu trách nhiệm về quyết định thanh tra của mình.
Hoạt động thanh tra độc lập nhưng chỉ là tương đối, bởi lẽ:
Thứ nhất, Hoạt động thanh tra không có mục đích tự thân mà mục đích của nó là góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. Điều đó đúng với lý thuyết rằng ở đâu có quản lý thì ở đó có thanh tra. Hoạt động thanh tra gắn liền với hoạt động quản lý và là một chức năng của quản lý.
Nghiên cứu mô hình tổ chức và hoạt động thanh tra của nhiều nước trên thế giới cho thấy các cơ quan thanh tra luôn nằm trong hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước hoặc cơ quan hành chính, không tổ chức thành hệ thống độc lập với cơ quan quản lý. Ở Việt Nam, từ khi thành lập Ban thanh tra đặc biệt (23/11/1945 ) đến nay Luật luôn khẳng định quyền lực của các tổ chức thanh tra bằng việc giao cho cơ quan thanh tra những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình và đồng thời nhấn mạnh trách nhiệm của thủ trưởng các cơ quan quản lý nhà nước trong hoạt động thanh tra. Về mặt tổ chức, các tổ chức thanh tra thuộc hệ thống cơ quan hành chính nhà nước nên chịu sự chi phối về nhiều mặt của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước. Chính điều này thể hiện rõ sự gắn bó, phụ thuộc của thanh tra với quản lý. Trong hoạt động thanh tra, các cơ quan thanh tra phải căn cứ nhiệm vụ chính trị đặt ra cho các cơ quan quản lý nhà nước được xác định trong từng giai đoạn.
Thứ hai, trong nhà nước pháp quyền, các cơ quan, tổ chức, cá nhân đều phải tuân thủ pháp luật. Vì vậy, hoạt động thanh tra cũng “phải tuân theo pháp luật”. Đã có thời kỳ, ở Việt Nam, hoạt động thanh tra thực hiện trên nguyên tắc “chỉ tuân theo pháp luật”[2]. Tuy nhiên, nguyên tắc “chỉ tuân theo pháp luật” khó thực hiện được trên thực tế bởi lẽ hoạt động thanh tra được tiến hành căn cứ vào pháp luật và chính sách hiện hành nhưng đồng thời phải đáp ứng được những yếu cầu xuất phát từ thực tiễn cuộc sống. Do cuộc sống luôn phát sinh những vấn đề mới đặt ra đối với công tác quản lý và vì vậy hoạt động thanh tra còn phải kịp thời. Pháp luật do nhà nước ban hành điều chỉnh các mối quan hệ phổ biến nhưng không thể bao quát và dự liệu được tất cả những quan hệ phát sinh. Chỉ có hoạt động quản lý vừa bảo đảm tính hợp pháp, vừa bảo đảm tính hợp lý mới có thể góp phần thúc đẩy xã hội phát triển. Do đó, hoạt động thanh tra nếu chỉ tuân theo pháp luật sẽ làm giảm tính năng động, hạn chế yếu tố hợp lý của quản lý.
Tính độc lập trong hoạt động thanh tra khác với tính độc lập trong hoạt động xét xử của toà án. Tính chất này vừa chịu sự quyết định bởi bản chất của hoạt động thanh tra, vừa xuất phát từ vị trí của “quyền thanh tra” và quyền xét xử trong tổ chức quyền lực nhà nước. Hoạt động xét xử là hoạt động nhân danh nhà nước nhằm xem xét, đánh giá và phán quyết về tính hợp pháp và tính đúng đắn của hành vi pháp luật hay sự tranh chấp trong các quan hệ pháp luật. Nhiều nước trên thế giới phân lập quyền tư pháp với quyền lập pháp và quyền hành pháp. Quyền tư pháp tồn tại như một phương thức cuối cùng và có giá trị cao trong bảo đảm các quyền và tự do khác của công dân. Như Montesquieu từng nói: “Cũng không có gì là tự do nếu quyền tư pháp không tách khỏi quyền lập pháp và quyền hành pháp. Nếu quyền tư pháp nhập với quyền lập pháp thì người ta sẽ độc đoán với quyền sống và quyền tự do của công dân; quan toà sẽ là người đặt ra luật. Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền hành pháp thì quan toà sẽ có cả sức mạnh của kẻ đàn áp”[3]. Quyền tư pháp có thể “phán quyết” cả hoạt động lập pháp và hành hành pháp. Phán quyết của toà án có giá trị cao nhất và các chủ thể có trách nhiệm thực hiện, kể cả đó là cơ quan lập pháp (một số nước thành lập Toà án Hiến pháp có thẩm quyền phán quyết tính hợp hiến của các đạo luật do Quốc hội thông qua). Ở Việt Nam, quyền lực nhà nước là thống nhất. Tuy nhiên, hoạt động xét xử vẫn được bảo đảm độc lập. Nguyên tắc chỉ tuân theo pháp luật trong hoạt động xét xử đã được quy định tại Điều 5 Luật Tổ chức Toà án nhân dân “khi xét xử, Thẩm phán và Hội thẩm độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”.
Trong khi quyền tư pháp là một trong ba quyền trụ cột của quyền lực nhà nước thì “quyền thanh tra” mà biểu hiện ra bên ngoài là hoạt động thanh tra chỉ là một bộ phận trong thực thi quyền hành pháp. Hoạt động thanh tra chủ yếu điều chỉnh và bảo đảm sự vận hành đúng đắn của bộ máy quản lý và hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật, những quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý. Với nghĩa như vậy, hoạt động thanh tra vừa hướng vào “bên trong” của bộ máy quản lý - thanh tra hành chính, vừa hướng ra “bên ngoài” của bộ máy quản lý - thanh tra chuyên ngành. Tuỳ theo từng loại hình hoạt động, mức độ độc lập trong hoạt động thanh tra có những điểm khác nhau. Thanh tra chuyên ngành có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính và thanh tra viên chuyên ngành có thể tiến hành độc lập nhưng sự độc lập đó vẫn bị chế ước bởi quản lý và sự phân công của người ra quyết định thanh tra.
Thứ ba, mức độ độc lập tương đối trong hoạt động thanh tra không chỉ thể hiện trong quá trình tiến hành thanh tra mà còn thể hiện ở giá trị của kết quả hoạt động thanh tra.
Kết quả hoạt động thanh tra của nhiều nước trên thế giới và ở Việt Nam thường tồn tại dưới dạng kết luận về tính đúng, sai về hành vi trong việc tuân thủ pháp luật và những kiến nghị xử lý, giải quyết. Trong nhiều trường hợp, nội dung đúng, sai được cơ quan thanh tra kết luận, kiến nghị không có giá trị thực hiện ngay mà phải được chuyển hoá thông qua quyết định của Thủ trưởng cơ quan hành chính, cơ quan quản lý có thẩm quyền thậm chí các cơ quan khác không thuộc cơ quan hành chính (cơ quan điều tra, viện kiểm sát, các tổ chức phi chính phủ…). Những quyết định được đưa ra trong quá trình hoạt động thanh tra còn có thể bị xem xét lại bởi cơ chế giải quyết khiếu nại, thậm chí bởi toà án (ví dụ như Quyết định xử phạt vi phạm hành chính). Đây cũng là điểm khác biệt giữa giá trị thi hành các kết luật, kiến nghị thanh tra với phán quyết của cơ quan xét xử.
Với nhận thức về tính độc lập của hoạt động thanh tra như trên, có thể thấy rằng việc đòi hỏi cơ quan thanh tra, thanh tra viên hoạt động độc lập tuyệt đối như hoạt động xét xử và chỉ tuân theo pháp luật là không thể thực hiện và không phù hợp tổ chức quyền lực nhà nước. Trong điều kiện hiện nay, để tăng cường quản lý nhà nước trên các lĩnh vực, đồng hành với yêu cầu đó, đòi hỏi phải tăng cường tính độc lập tương đối của hoạt động thanh tra.
Ở Việt Nam, để tăng tính độc lập tương đối của hoạt động thanh tra trong điều kiện cải cách hành chính hiện nay, xin được nêu ra một số kiến nghị như sau:
Thứ nhất, thẩm quyền.
Hoạt động thanh tra độc lập tương đối, điều đó đòi hỏi phải quy định thẩm quyền của các tổ chức thanh tra có tính độc lập tương đối. Đây là điểm khác biệt cơ bản giữa cơ quan thanh tra với các cơ quan chuyên môn thuần tuý tham mưu cho Thủ trưởng cơ quan hành chính về nội dung quản lý trên các lĩnh vực. Chủ trương phân cấp trong quản lý nhà nước đã góp phần phân định rõ thẩm quyền quản lý của các cấp hành chính (trong đó bao hàm cả việc lựa chọn cấp hành chính có thẩm quyền quản lý phù hợp đối tượng và nội dung quản lý). Tuy nhiên, việc phân cấp quản lý không đồng nghĩa với phân cấp thẩm quyền thanh tra, kiểm tra, giám sát các hoạt động quản lý và phòng ngừa, phát hiện và xử lý các vi phạm. Nếu trong thực hiện nhiệm vụ của mình, các cơ quan thanh tra không được giao thẩm quyền tương xứng và chịu sự ảnh hưởng quá nhiều vào thủ trưởng cơ quan quản lý sẽ làm giảm hiệu lực, hiệu quả của hoạt động thanh tra và ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả quản lý nhà nước.
Để tăng tính độc lập tương đối trong hoạt động thanh tra, cần hoàn thiện quy định về thẩm quyền của các cơ quan thanh tra nhằm khắc phục những tồn tại, bất cập trong hoạt động thanh tra hiện nay theo hướng:
- Bổ sung thẩm quyền cho Chánh thanh tra các cấp, các ngành được ra quyết định thanh tra khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật để bảo đảm tính kịp thời của hoạt động thanh tra.
- Quy định rõ nội dung tự chịu trách nhiệm trước pháp luật của cơ quan thanh tra về kết luận thanh tra và trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong việc xem xét, xử lý kết luận thanh tra.
- Bổ sung quy định cơ quan thanh tra được yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan cung cấp thông tin phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước về thanh tra.
- Hoàn thiện các quy định nhằm xác định trách nhiệm, xử lý hành vi vi phạm của đối tượng thanh tra trong việc thực hiện yêu cầu, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra, quyết định thanh tra của cơ quan thanh tra.
- Quy định rõ trách nhiệm cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc thực hiện kết luận thanh tra.
Ngoài ra cần có các quy định cụ thể về việc theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện yêu cầu, kiến nghị, kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra; việc công khai, minh bạch đối với kết luận thanh tra, quyết định xử lý kết quả thanh tra...
Thứ hai, về cán bộ.Công tác cán bộ là một trong những yếu tố quan trọng nhất quyết định chất lượng hoạt động thanh tra. Tính độc lập tương đối trong hoạt động thanh tra chỉ có thể được nâng cao khi có được đội ngũ thanh tra viên chuyên nghiệp, có chuyên môn nghiệp vụ cao, bản lĩnh vững vàng.
Với các quy định hiện hành về quản lý cán bộ, công chức ở Việt Nam, đội ngũ cán bộ làm công tác thanh tra thường có nhiều biến động. Để xây dựng đội ngũ thanh tra viên chuyên nghiệp, cần xác định cán bộ làm công tác thanh tra có những tiêu chí khác với cán bộ làm công tác tham mưu cho Thủ trưởng cơ quan hành chính trong quản lý các lĩnh vực, bảo đảm ổn định cho đội ngũ cán bộ thanh tra. Kinh nghiệm trên thế giới cho thấy, một số nước quy định nhiều điều kiện riêng (khác với công chức hành chính khác) đối với người được bổ nhiệm Chánh Thanh tra, Thanh tra viên, ví dụ như thời gian tối thiểu đã làm việc trong các cơ quanh thanh tra, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, chế độ đãi ngộ cao…/.
0 nhận xét:
Đăng nhận xét