Khái niệm Thanh tra,Kiểm tra, Giám sát, Kiểm sát

1. Khái niệm thanh tra.

          Thanh tra (tiếng Anh là Inspect) xuất phát từ nguồn gốc La tinh (Inspectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một số đối tượng nhất định. Theo Từ điển pháp luật Anh - Việt, thanh tra “là sự kiểm soát, kiểm kê đối với đối tượng bị thanh tra”. Từ điển Luật học (tiếng Đức) giải thích thanh tra “là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định - sự tác động có tính trực thuộc”. Theo Từ điển tiếng Việt “thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp”. Với nghĩa này, Thanh tra bao hàm nghĩa kiểm soát nhằm: “xem xét và phát hiện ngăn chặn những gì trái với quy định”. Thanh tra thường đi kèm với một chủ thể nhất định: “Người làm nhiệm vụ thanh tra” “đoàn thanh tra của Bộ” và “đặt trong phạm vi quyền hành của một chủ thể nhất định”.

          Quan niệm về thanh tra hiện nay cũng như trong lịch sử nước ta được thể hiện qua mô hình các cơ quan nhà nước, các quy định của Hiến pháp và pháp luật và được đề cập ở các giác độ khác nhau:

          Thời kỳ phong kiến, khái niệm thanh tra chưa được sử dụng, nhưng các triều đại Lý, Trần, Lê có cơ quan gọilà “Ngự sủ đài” với chức năng gần giống như cơ quan Thanh tra nhà nước hiện nay và có chức “Quan ngự sử” đứng đầu Ngự sử đài. Ngự sử đài có nhiệm vụ giúp vua trong việc theo dõi, xem xét các công việc hệ trọng của triều đình. Quan ngự sử đời nhà Trần có quyền tiền trảm hậu tấu và là chức quan duy nhất có quyền can gián vua. Thời Lê có hàm “Gián nghị đại phu” phong tặng cho bất cứ bề tôi nào dám nói thẳng, nói đúng sự thật, Gián nghị đại phu có quyền can gián nhà vua những việc nên làm và những việc không nên làm.

          Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước ta chưa sử dụng thuật ngữ “thanh tra”, hoạt động thanh tra, kiểm tra chưa được giao cho một cơ quan chuyên tráchnào, mà quyền “kiểm soát” đối với Chính phủ được giao cho Ban Thường vụ của Nghị viện: “khi Nghị viện không họp, Ban Thường vụ có quyền kiểm soát, phê bình Chính phủ”.

          Ngày 23/11/1945, chỉ sau ba tháng từ khi Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hoà ra đời, Hồ Chủ tịch ký Sắc lệnh số 64-SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Sắc lệnh nêu rõ: “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Uỷ ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ”, từ đây thuật ngữ “thanh tra” xuất hiện, quyền thanh tra được xác định và chính thức giao cho Chính phủ.

          Hiến pháp năm 1959 cũng đề cập đến một số nội dung về kiểm tra việc thi hành các quyết định quản lý nhà nước: “Các Bộ trưởng và thủ trưởng các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ ra đời những thông tư, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các thông tư và chỉ thị ấy” và “Uỷ ban hành chính các cấp chiếu theo quyền hạn do luật định mà ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những quyết định chỉ thị ấy”. Như vậy, thanh tra, kiểm tra ở đây ngoài việc xem xét vi phạm của các cơ quan, nhân viên hành chính hay Chính phủ còn mở rộng ra giám sát, kiểm tra các hoạt động xây dựng, ban hành, thực hiện các văn bản pháp quy.

          Hiến pháp năm 1980 đã sử dụng thuật ngữ “thanh tra” với nội dung là một chức năng của cơ quan quản lý nhà nước. Khoản 15 Điều 107 của Hiến pháp quy định Hội đồng Bộ trưởng có nhiệm vụ: “tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra và kiểm tra của Nhà nước”, Điều 110 quy định: “Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng lãnh đạo công tác của Hội đồng Bộ trưởng, đôn đốc, kiểm tra việc thi hành những quyết định của Quốc hội, Hội đồng nhà nước, Hội đồng Bộ trưởng”. Về Uỷ ban nhân dân, Điều 124 quy định: “Uỷ ban nhân dân các cấp chiểu theo quyền hạn ho luật định, ra những quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó”.

          Đến Hiến pháp năm 1992, khái niệm thanh tra, kiểm tra được thể hiện rõ hơn qua các Điều 112, 115, 116 và 124. Khoản 7 Điều 112 quy định Chính phủ có nhiệm vụ “tổ chức và lãnh đạo công tác kiểm kê, thống kê của Nhà nước, công tác thanh tra, kiểm tra nhà nước, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước; công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân”. Điều 115 quy định: “… Chính phủ ra nghị quyết, nghị định, Thủ tướng Chính phủ ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó …”. Đối với Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ, thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ “ra quyết định, chỉ thị, thông tư và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó…” (Điều 116). Đối với Uỷ ban nhân dân, Điều 124 Hiến pháp năm 1992 cũng quy định “Uỷ ban nhân dân… ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó”.

          Trong Pháp lệnh thanh tra năm 1990, hoạt động thanh tra của các tổ chức Thanh tra được xác định là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước. Điều 8 Pháp lệnh thanh tra năm 1990 quy định nhiệm vụ của các tổ chức Thanh tra nhà nước là: “thanh tra việc thực hiện chính sách, phápluật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ quan, tổ chức và cá nhân, trừ hoạt động điều tra, truy tố, xét xử của các cơ quan Điều tra, Kiểm sát, Toà án và việc giải quyết tranh chấp hợp đồng kinh tế, xử lý vi phạm hợp đồng kinh tế của cơ quan Trọng tài kinh tế”.

Thanh tra có những đặc điểm sau đây:

a) Thanh tra gắn liền với quản lý nhà nước:

          Với tư cách là một chức năng, là một giai đoạn của chu trình quản lý nhà nước, thanh tra gắn liền với quản lý nhà nước, “quản lý đồng thời phải có thanh tra, quản lý và thanh tra là một chứ không phải là hai”.

          Thanh tra là một phạm trù lịch sử, thanh tra gắn liền với quá trình lao động xã hội. Chính bản chất của quá trình lao động xã hội đã đòi hỏi tính tất yếu  phải có quản lý để điều hoà những hoạt động cá nhân và thực hiện những chức năng chung phát sinh từ sự khác nhau giữa sự vận động của cả cơ chế sản xuất với sự vận động của các yếu tố khách quan, độc lập hợp thành cơ chế sản xuất đó.

          Như vậy, việc xem xét, định hướng, đánh giá kết quả quản lý là một phương diện của quản lý xã hội. Quản lý nhà nước là một bộ phận quản lý xã hội và ở đâu có quản lý nhà nước thì ở đó có thanh tra.

          Trong mối quan hệ giữa quản lý và thanh tra thì quản lý nhà nước giữ vai trò chủ đạo, chi phối hoạt động của thanh tra (đề ra đường lối, chủ trương, quy định thẩm quyền của các cơ quan Thanh tra, sử dụng các kết quả, các thông tin từ phía các cơ quan Thanh tra). Mặt khác, hoạt động chấp hành của quản lý nhà nước thường bao hàm cả sự điều hành, cho nên trong quá trình thực hiện các văn bản pháp luật đòi hỏi phải có sự kiểm tra nghiêm ngặt của các cơ quan có thẩm quyền.

          Quản lý nhà nước và thanh tra có cái chung là nhân danh quyền lực nhà nước thực hiện sự tác động lên các đối tượng bị quản lý. Song xem xét theo cơ cấu, chức năng của quản lý thì thanh tra chỉ là những công cụ, phương tiện để quản lý nhà nước.

          Là một khâu trong chu trình quản lý, thanh tra bị ràng buộc, chế ước bởi quản lý, nhưng đồng thời tác động trở lại, góp phần điều chỉnh cách thức, phương pháp quản lý của chủ thể quản lý nhà nước. Trong chu trình đó, thanh tra phản ánh và bảo vệ mục đích của quản lý. Một thể chế hành chính và cơ chế quản lý nhà nước sẽ không đầy đủ nếu thiếu thanh tra. Trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, hoạt động có tính hiệu quả của thanh tra sẽ ngăn chặn được nguy cơ biến dạng, tuỳ tiện, thiếu kỷ cương trong hoạt động quản lý nhà nước. Lênin đã nhiều lần nhấn mạnh: Nhà nước xã hội chủ nghĩa sẽ hạn chế được nguy cơ tham nhũng, tệ quan liêu, tăng cường được kỷ cương xã hội khi những người cộng sản thực hiện tốt công tác thanh tra, kiểm soát.

b) Thanh tra luôn mang tính quyền lực nhà nước:

          Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra có mối liên hệ chặt chẽ với tính quyền uy -  phục tùng của quản lý nhà nước. Là một chức năng của quản lý nhà nước, thanh tra phải thể hiện như một tác động tích cực nhằm thực hiện quyền lực của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý. Không thể không có quyền lực mà không gắn với một tổ chức. Nói về quyền lực nhà nước trong quá trình thanh tra cũng có nghĩa là xác định về mặt pháp lý tính chất Nhà nước của tổ chức Thanh tra. Vì vậy, thanh tra phải được Nhà nước sử dụng như một công cụ có hiệu quả trong quá trình quản lý. Khi nhấn mạnh tính quyền lực của các tổ chức Thanh tra, Lênin nói: “Thanh tra thiếu quyền lực là thanh tra suông”.

          Có thể nói, thanh tra là một hoạt đông luôn luôn mang tính quyền lực nhà nước. Chủ thể tiến hành thanh tra luôn luôn là cơ quan nhà nước. Thanh tra (với tư cách là một danh từ chỉ cơ quan có chức năng này) luôn luôn áp dụng quyền năng của Nhà nước trong quá trình tiến hành hoạt động của mình và nó nhân danh Nhà nước khi áp dụng quyền năng đó. Nói cách khác, thanh tra là sản phẩm của Nhà nước. Thanh tra chỉ xuất hiện từ khi Nhà nước ra đời trong lịch sử và nó cũng sẽ tiêu vong cùng với sự tiêu vong của Nhà nước. Theo Mác, đến một giai đoạn nào đó, Nhà nước sẽ tự tiêu vong và khi đó, chức năng thanht ra sẽ cùng với Nhà nước được “xếp bên cạnh chiếc sa kéo sợi và chiếc rìu đồng cổ”.

          Nói tóm lại, chủ thể duy nhất tiến hành thanh tra là Nhà nước, thanh tra xuất hiện, tồn tại và tiêu vong cùng với Nhà nước. Ở các nước trên thế giới, dù mô hình tổ chức, hoạt động thanh tra có khác nhau nhưng đều có chung đặc điểm này. Thậm chí, kể cả ở những nước theo hệ thống pháp luật Anh - Mỹ vốn có xu hướng “khế ước hoá” các mối quan hệ, kể cả quan hệ giữa Nhà nước với công dân cũng hoàn toàn không có một loại hình thanh tra nào ngoài những tổ chức Thanh tra của Nhà nước, mang uy danh Nhà nước. Ở nước ta, Điều1 Pháp lệnh thanh tra quy định: “thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước; là phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản lý nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa”.

          Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra thể hiện ở chỗ các cơ quan Thanh tra nhà nước đều có quyền hạn được xác định và khả năng thực hiện những quyền hạn đó:

- Ra các quyết định bắt buộc thi hành đối với các đối tượng bị thanh tra trong việc sửa chữa những thiếu sót đã bị Thanh tra phát hiện.

- Yêu cầu có thẩm quyền giải quyết đề nghị của Thanh tra, yêu cầu truy cứu trách nhiệm đối với những người có lỗi gây ra những vi  phạm được phát hiện, kể cả việc chuyển hồ sơ sang cơ quan Điều tra để truy tố trước pháp luật.

- Trong một số trường hợp, trực tiếp áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước.

          Không nên cho rằng, hoạt động thanh tra là hoạt động mang tính cưỡng chế, vì như thế là đồng nhất quyền lực với cưỡng chế. Cưỡng chế chỉ là một yếu tố đặc biệt và chỉ trong những trường hợp cần thiết khi sử dụng quyền lực nhà nước mà thôi. Thanh tra lại là hoạt động thường xuyên, thiết thực, có tính sáng tạo, ngày càng được mở rộng và trở nên rộng khắp, mang tính dân chủ sâu sắc. Do đó, nói đến tính quyền lực nhà nước trong hoạt động thanh tra không có nghĩa là trong hoạt động thanh tra chỉ sử dụng các biện pháp cưỡng chế.

          Tính quyền lực nhà nước trong quá trình thanh tra phải được cụ thể hoá trong chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của hệ thống Thanh tra, phương thức tiến hành thanh tra, xử lý kết quả thanh tra, quan hệ giữa cơ quan Thanh tra với đối tượng bị thanh tra, sự phối hợp giữa các tổ chức Thanh tra nhà nước và Thanh tra nhà nước chuyên ngành, thanh tra nhân dân. Nếu cụ thể hoá một mặt nào đó mà không thực hiện đồng bộ tính quyền lực nhà nước trên các lĩnh vực đều dẫn đến hạ thấp vai trò và hiệu quả của hoạt động thanh tra, hạn chế hiệu lực thanh tra.

          Trong chế độ xã hội chủ nghĩa, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân lao động, nhân dân sử dụng quyền lực của mình thông qua các cơ quan nhà nước do mình bầu ra (trực tiếp hoặc gián tiếp). Do đó, nói tính chất nhân dân của thanh tra, kiểm tra là xác định vai trò to lớn của quần chúng tham gia trực tiếp hoặc gián tiếp vào quá trình thanh tra. Đây cũng là điều kiện đảm bảo thắng lợi của chủ nghĩa xã hội. Tuy nhiên, sự tham gia của quần chúng vào quá trình kiểm tra, nói như Lênin: “không chỉ là những phong trào, những tín hiệu dân chủ mà  phải quy định bằng pháp luật và thông qua bộ máy của Nhà nước”.

c) Thanh tra có tính độc lập tưong đối.

          Đây là đặc điểm vốn có, xuất phát từ bản chất của thanh tra. Đặc điểm này phân biệt thanh tra với các loại hình cơ quan chức năng khác của bộ máy quản lý nhà nước. Khác với hoạt động kiểm tra thường do bản thân các cơ quan quản lý nhà nước tiến hành, hoạt động thanh tra thường được tiến hành bởi một cơ quan chuyên trách. Ngoài những nhiệm vụ như những cơ quan quản lý nhà nước khác, các cơ quan Thanh tra có nhiệm vụ chủ yếu là xem xét, đánh giá một cách khách quan “việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ quan, tổ chức và cá nhân”.

          Tính độc lập tương đối trong qúa trình thanh tra được thể hiện trên các điểm sau:

- Chỉ tuân theo pháp luật

- Tự mình tổ chức các cuộc thanh tra trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội theo thẩm quyền đã được pháp luật quy định.

- Ra các kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý theo các quy định của phápluật về thanh tra; chịu trách nhiệm về quyết định thanh tra của mình.

          Ở đây, tính độc lập của hoạt động thanh tra chỉ là tương đối, bởi vì trong hoạt động thanh tra, các cơ quan Thanh tra phải căn cứ vào pháp luật và chính sách hiện hành, đồng thời phải xuất phát từ thực tế cuộc sống, đặt sự vật, hiện tượng, việc làm đang xem xét trong sự phát triển biện chứng với quan điểm khoa học, lịch sử cụ thể. Ở nước ta, tính độc lập tương đối của các cơ quan Thanh tra trong quá trình thanh tra được quy định trong các văn bản pháp luật từ khi Ban Thanh tra đặc biệt ra đời (23/11/1945) đến nay thể hiện thông qua thẩm quyền (quyền hạn và nghĩa vụ) của các cơ quan Thanh tra. Điều 5 Pháp lệnh thanh tra hiện hành quy định: “hoạt động thanh tra chỉ tuân theo pháp luật”. Mặt khác, Pháp lệnh cũng quy định cơ quan Thanh tra tiến hành thanh tra theo yêu cầu, nhiệm vụ mà thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước giao. Nếu thủ trưởng không sử dụng kết quả thanh tra, không đồng ý với kết luận thanh tra thì cơ quan Thanh tra có quyền bảo lưu ý kiến và chuyển kết luận thanh tra lên cơ quan Thanh tra cấp trên cho đến Tổng Thanh tra nhà nước.

Mọi hoạt động tài phán đều mất tính công minh nếu xa rời cơ sở pháp luật, nếu chịu ảnh hưởng của những quyền lực khác, kể cả quyền lực về phía cơ quan nhà nước cấp trên không chịu trách nhiệm trực tiếp về kết quả thanh tra. Tuy nhiên, tính độc lập của thanh tra ở đây cần được hiểu là tính độc lập của hoạt động thanh tra nói chung và độc lập về nguyên tắc nói riêng. Nó khác với tính độc lập trong xét xử ở Toà án, bởi vì:

Một là, thanh tra xem xét mọi việc không chỉ căn cứ vào tính hợp pháp mà cả tính hợp lý;

Hai là, không phải mọ hoạt động thanh tra đều mang tính chất tài phán;

Ba là, trong hoạt động về thanh tra, về nguyên tắc người có trách nhiệm, ngườ quyết định cuối cùng trong việc xử lý kết quả thanh tra vẫn là thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước.

Từ những phân tích nêu trên có thể khái quát khái niệm thanh tra như sau:

“ Thanh tra là một chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước, là hoạt động kiểm tra, xem xét việc làm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhâ; thường được thực hiện bởi một cơ quan chuyên trách theo một trình tự, thủ tục do phápluật quy định, nhằm kết luận đúng, sai, đánh giá ưu, khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm, góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo về lợi ích của Nhà nước, các quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân”.

2- Khái niệm kiểm tra.

          Theo Từ điển tiếng Việt thì “kiểm tra là xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét”. Xét về chủ thể thì phạm vi chủ thể tiến hành hoạt động kiểm tra đa dạng hơn thanh tra rất nhiều. Chủ thể tiến hành kiểm tra có thể là Nhà nước hoặc cũng có thể là một chủ thể phi Nhà nước, chẳng hạn như hoạt động kiểm tra của một tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội (Đảng, Công đoàn, Mặt trận, Đoàn thanh niên, Hội  phụ nữ…), hoạt động kiểm tra trong nội bộ một doanh nghiệp: kiểm tra của Giám đốc đối với các phòng, ban, kiểm tra của Quản đốc đối với người lao động. Trên một bình diện rộng hơn nữa, kiểm tra có thể là sự xem xét thực tế để đánh giá, nhận xét của bất kỳ một cá nhân nào trong xã hội trong bất cứ một hoạt động nào. Khi con người biết lao động một cách có ý thức thì đã xuất hiện yêu cầu tất yếu là phải kiểm tra. Ăng ghen đã nói “mỗi hoạt động có ý thức, có tổ chức của con người đều chứa đựng trong đó những yếu tố của kiểm tra” và “đối với mỗi con người tự nhiên, mỗi cộng đồng nguyên thuỷ, kiểm tra được xem như là phương thức hành động để thực hiện mục đích”. Như vậy, kiểm tra cũng xuất hiện trước thanh tra và xuất hiện trước khi có sự ra đời của Nhà nước đầu tiên trong lịch sử. Có thể nói, kiểm tra sẽ tồn tại cùng với loài người. Khi Nhà nước tự tiêu vong, thanh tra sẽ mất đi như đã nói ở trên, nhưng kiểm tra thì vẫn còn tồn tại cùng với “chức năng quản lý đơn thuần là chăm lo đến lợi ích của xã hội” như Ăng ghen đã chỉ ra.

          Tuy nhiên, rõ ràng là giữa kiểm tra và thanh tra có một mảng giao thoa về chủ thể, đó là Nhà nước. Nhà nước tiến hành cả hoạt động kiểm tra và hoạt động thanh tra. Bời vì, kiểm tra và thanh tra đều là một chức năng chung của quản lý nhà nước, là hoạt động mang tính chất “phản hồi” của chu trình quản lý. Qua thanh tra và kiểm tra người ta có thể phân tích, đánh giá, theo dõi quá trình thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ quản lý đã đề ra. Ở đây, quan hệ giữa thanh tra và kiểm tra là quan hệ giữa “cái chung” và “cái riêng”, là mối quan hệ đan chéo nhau. Nếu hiểu theo nghĩa rộng thì kiểm tra bao hàm thanh tra, hay nói cách khác thanh tra là một loại hình đặc biệt của kiểm tra mà ở đó nó luôn luôn do một loại chủ thể là Nhà nước tiến hành và luôn luôn mang tính quyền lực nhà nước, với sự độc lập tương đối. (Những nét đặc trưng này đủ để người ta có thể đưa ra một khái niệm riêng về thanh tra, có thể tách rời nó ra khỏi khái niệm về kiểm tra). Ngược lại, nếu hiểu theo nghĩa hẹp thì thanh tra cũng bao  hàm kiểm tra. Các hoạt động, các thao tác nghiệp vụ trong một cuộc thanh tra thường chính là kiểm tra. Ví dụ như việc kiểm tra sổ sách, giấy tờ, tài liệu; kiểm tra kho quỹ của đối tượng thanh tra; so sánh, đối chiếu, đánh giá các số liệu thu thập được trong quá trình thanh tra… đó chính là kiểm tra.. Sự phân biệt thanh tra và kiểm tra ở đây chủ yếu căn cứ vào mục đích và phương pháp. Hoạt động thanh tra tác động lên đối tượng bị quản lý; xem xét, kết luận và ở mức độ nào đó được người quản lý uỷ quyền xử lý những việc làm sai lệch của đối tượng bị quản lý nhằm bảo đảm cho các quyết định quản lý được chấp hành nghiêm chỉnh, có hiệu lực, hiệu quả. Kiểm tra là xem xét những sự việc diễn ra có đúng với các quy tắc đã xác lập và các mệnh lệnh về quản lý đã ban ra hay không. Kiểm tra vốn là chức năng của mọi người quản lý, không phân biệt họ làm việc ở cấp bậc nào trong bộ máy quản lý nói chung và trong bộ máy quản lý nhà nước nói riêng. Ở các cấp bậc khác nhau thì quy mô và yêu cầu kiểm tra có khác nhau.

          Kiểm tra gắn liền với công việc của một tổ chức, một cán bộ, công chức nhất định và thường theo một số hướng sau:

- Theo dõi để cho hoạt động của tổ chức phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và sự phân công giữa các đơn vị;

- Quan sát để đảm bảo rằng nhiệm vụ được giao có đủ điều kiện thực hiện, phù hợp với thực tế. Hướng dẫn và điều chỉnh kịp thời để đảm bảo hiệu suất công việc của từng đơn vị;

- Kiểm tra kết quả cuối cùng, đánh giá hiệu quả thực tế của các hoạt động theo  kế hoạch đặt ra.

          Về mặt quản lý chung, kiểm tra hướng tới việc xem xét tính hợp lý hay không hợp lý của một chương trình công tác đã vạch ra, khả năng thực hiện trong thực tế.

          Trong quản lý hành chính nhà nước, kiểm tra có mục tiêu là tìm kiém động cơ, nguyên nhân cán bộ làm tốt (hay không làm tốt) nhiệm vụ được giao. Một sự kiểm tra như vậy có thể được thực hiện trong nội bộ của bộ máy quản lý, nhưng cũng có thể ở ngoài hệ thống đó mà người ta gọil à kiểm soát ngoại lai.

          Như vậy, kiểm tra là một hoạt động thường xuyên. Do tính chất này mà chúng ta không thể nói là đã có một hệ thống kiểm tra hữu hiệu néu chỉ có những người lãnh đạo tổ chức và những cán bộ tổ chức chuyên trách tham gia vào hoạt động kiểm tra công việc. Điều quan trọng là phải thiết lập được hệ thống tự kiểm tra và một nề nếp kiểm tra lẫn nhau trong nội bộ tổ chức và giữa hai nhân tố chủ quan và khách quan trong tổ chức hoặc hai nhân tố khác nhau trong cùng một công việc.

          Nói tóm lại, trong mối quan hệ này, kiểm tra và thanh tra có quan hệ gần gũi, bổ sung lẫn nhau. Trong nhiều tác phẩm và bài viết của mình, khi đề cập đến mục đích, nhiệm vụ của thanh tra, kiểm tra, Lênin không phân biệt hai khái niệm này. Trong Báo cáo chính trị đọc trước Đại hội XI - Đảng cộng sản Nga (3/1922) Lênin nói: “Chúng ta phải tổ chức kiểm tra nghiêm ngặt công tác của chúng ta… Phải kiểm tra thật sự, đứng trên quan điểm của nền kinh tế quốc dân mà kiểm tra”, “Phải kiểm tra lại những chủ trương mà chúng ta đã tuyên bố từng giờ, quyết định từng phút, từng giây…”, và “Ban Thanh ra công nông không chỉ có nhiệm vụ, thậm chí nhiệm vụ chủ yếu “tóm tắt” và “vạch mặt” mà phải cải tổ Bộ Dân uỷ thanh tra công nông… để tăng cường sự kiểm tra từ phía quần chúng nhằm tiêu diệt cái thứ cỏ dại - chủ nghĩa quan liêu”.

          Ở nước ta, trong các Nghị quyết của Đảng, các Hiến pháp năm 1980, 1992 cũng xem thanh tra và kiểm tra như là những mặt, phương diện của quản lý nhà nước có chung mục đích, đều là những chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước. Hiến pháp năm 1980, khi đề cập đến nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ, khoản 15 Điều 107 quy định: “Chính phủ tổ chức và lãnh đạo công tác kiểm kê…; công tác thanh tra và kiểm tra nhà nước; chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước; công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân”. Thông báo Hội nghị lần thứ 8 Ban chấp hành Trung ương Đảng (khoá VIII) chỉ rõ: “tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra để mọi thành phần kinh tế kinh doanh đúng pháp luật”.

3- Khái niệm giám sát.

          Trong Từ điển tiếng Việt, “giám sát” được hiểu là “sự theo dõi, xem xét làm đúng hoặc sai những điều đã quy định” hoặc được hiểu là “theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không”. Cũng trong Từ điển tiếng Việt, giám sát còn được hiểu “là chức quan thời xưa trông nom, coi sóc một loại việc nhất định”.

          Tuy cách diễn đạt và biểu hiện ý nghĩa của từ “giám sát” có khác nhau nhưng chúng đều có một số đặc điểm sau đây:

- “Giám sát” luôn luôn gắn với một chủ thể  nhất định, tức là phải trả lời được câu hỏi: ai (người hoặc tổ chức nào) có quyền thực hiện việc theo dõi, xem xét, kiểm tra và đưa ra những nhận định về một việc làm nào đó đã được thực hiện đúng hoặc sai những điều đã quy định. Đồng thời “giám sát” cũng luôn luôn gắn với một đối tượng cụ thể, tức là phải trả lời được câu hỏi: giám sát ai, giám sát việc gì. Điều này có ý nghĩa quan trọng ở chỗ, nó phân biệt giữa “giám sát” và “kiểm tra”. “Kiểm tra” thì chủ thể hoạt động và đối tượng chịu sự tác động của hoạt động đó có thể đồng nhất với nhau, đó là việc tự kiểm tra của chủ thể hoạt động. Nói một cách khác, chủ thể tự mình xem xét, đánh giá tình trạng tốt, xấu của công việc mình đang làm. Nhưng “giám sát” thì không thể tự mình giám sát hoạt động của chính mình. “Giám sát” là hoạt động của chủ thể ngoài hệ thống đối với đối tượng thuộc hệ thống khác, tức là giữa cơ quan giám sát và cơ quan chịu giám sát không nằm trong một hệ thống phụ thuộc nhau.

- “Giám sát” phải được tiến hành trên cơ sở các quyền và nghĩa vụ của chủ thể giám sát và đối tượng chịu sự giám sát. “Giám sát” cũng phải được tiến hành trên những căn cứ nhất định, nếu như không có những quy định này thì không có cơ sở để chủ thể có quyền thực hiện việc giám sát, đưa ra những nhận định về hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát.

- Trong hoạt động giám sát, cả chủ thể giám sát, đối tượng bị giám sát và nội dung, tính chất hoạt động giám sát đều rất đa dạng. Từ giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước đến giám sát thi công một công trình, giám sát kỹ thuật, giám sát một trận thi đấu thể thao.v..v… Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài này, nhóm nghiên cứu chỉ đề cập đến hai loại hình giám sát chủ yếu sau đây:

+ Giám sát mang tính chất quyền lực nhà nước:

          Là loại hình giám sát được tiến hành bởi chủ thể là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với một hay một số hệ thống các cơ quan nhà nước khác theo những nguyên tắc nhất định về sự phân công quyền lực nhà nước. Ở nước ta, đó là hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội đối với Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao; là hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp đối với các cơ quan nhà nước ở địa phương. Ngoài ra có thể kể thêm hoạt động giám sát của Toà án đối với bộ máy nhà nước thông qua hoạt động xét xử. Các phương pháp, cách thức mà loại hình giám sát này áp dụng luôn luôn mang tính quyền lực nhà nước và nó trực tiếp mang lại những hậu quả có tính pháp lý.

+Giám sát không mang tính quyền lực nhà nước:

          Là loại hình giám sát được tiến hành bởi các chủ thể phi Nhà nước. Ở nước ta, đó là hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận đối với bộ máy nhà nước và đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước.

3.1- Giám sát mang tính quyền lực nhà nước:

a) Giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân:

          Về phạm vi giám sát: Theo quy định của pháp luật hiện hành, Quốc hội thực hiện quyền kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong hoạt động và trong văn bản của Chủ tịch nước, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Và như vậy, Quốc hội chỉ theo dõi, kiểm tra, xem xét tính hợp hiến, hợp pháp trong nộidung các văn bản của các cơ quan nhà nước trực tiếp chịu sự giám sát của Quốc hội. Điều đó có ý nghĩa, Quốc hội không kiểm tra trực tiếp những hoạt động quản lý cụ thể của các cơ quan trên.

          Như vậy, chúng ta có thể khái quát về quyền giám sát tối cao của Quốc hội như sau: Quyền giám sát tối cao của Quốc hội là quyền theo dõi, xem xét, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp đối với các văn bản và trong các hoạt động của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao nhằm bảo đảm cho Hiến pháp, luật, các nghị quyết của Quốc hội được nghiêm chỉnh chấp hành.

          Đối với giám sát của Hội đồng nhân dân, do vị trí của Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, cho nên mặc dù giám sát của Hội đồng nhân dân và giám sát của Quốc hội đều chung một tính chất là giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước nhưng rõ ràng, giám sát của Hội đồng nhân dân có một cấp độ thấp hơn. Có thể nói, quyền giám sát của Hội đồng nhân dân là quyền theo dõi, xem xét, kiểm tra việc thi hành pháp luật và các nghị quyết của Hội đồng nhân dân đối với Uỷ ban nhân dân và các cơ quan nhà nước khác ở địa phương nhằm bảo đảm cho các quy định của pháp luật và nghị quyết của Hội đồng nhân dân được thi hành nghiêm chỉnh trong địa bàn địa phương.

b) Giám sát bằng hình thức tài phán:

          Theo quy định hiện hành, Toà án nhân dân các cấp, trong phạm vi chức năng của mình, có nhiệm vụ bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa, giám sát thông qua hoạt động xét xử nhằm bảo vệ tài sản của Nhà nước, của tập thể, bảo vệ tính mạng, tài sản, tự do, danh dự và nhân phẩm của công dân. Hoạt động giám sát của Toà án nhân dân đối với hoạt động quản lý nhà nước khác với các loại giám sát, thanh tra ở chỗ: sự giám sát của Toà án chỉ tiến hành thông qua hoạt động xét xử các vụ án hình sự, dân sự, lao động, kinh tế… Trong quá trình xét xử, bên cạnh việc xác định tội phạm, Toà án nhân dân còn kiểm tra tính hợp pháp trong hành vi quản lý (bao gồm cả quyết định quản lý) của các cơ quan quản lý và người có chức vụ. Quyết định, bản án của Toà án có thể được gửi cho thủ trưởng cơ quan, tổ chức hữu quan. Điều 74 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 quy định: Các cơ quan nhà nước cấp trên khi nhận được quyết định, bản án (về hành chính) phải có trách nhiệm đôn đốc, kiểm tra cấp dưới thi  hành. Hoạt động giám sát của Toà án nhằm khôi phục lại quyền của đương sự bị xâm phạm cũng được quy định trong Điều 12 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án dân sự năm 1989: “Khi xét xử vụ án dân sự, Toà án có quyền huỷ quyết định rõ ràng trái pháp luật của cơ quan, tổ chức khác xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ án mà Toà án có nhiệm vụ giải quyết”, hoặc “tạm đình chỉ việc thi hành quyết định hành chính bị khiếu kiện”.

          Hiện nay, chúng ta đã thành lập Toà hành chính, đây cũng là một loại hình kiểm tra, giám sát đối với hoạt động quản lý nhà nước. Toà hành chính thông qua việc xét xử hành chính cũng có tác dụng kiểm tra kết quả hoạt độg hành chính như các loại hình kiểm tra hành chính đang tồn tại, song nó không phải là cơ quan quản lý nhà nước, do đó hoạt động phán xét các vụ kiện hành chính của Toà hành chính không phải mang tính chất trực thuộc (cơ quan quản lý cấp trên kiểm tra cơ quan quản lý cấp dưới) mà hoạt động của Toà hành chính độc lập, không nằm trong hệ thống cơ quan hành chính nhằm kiểm tra hoạt động của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong hoạt động chấp hành và điều hành. Toà hành chính có thẩm quyền phán quyết tính hợp pháp của quyết định hành chính và hành vi hành chính của các cơ quan, công chức nhà nước bị khiếu kiện.

          Như vậy, có thể khái quát về giám sats của Toà án như sau: Đây là loại hình giám sát của hệ thống cơ quan độc lập thông qua trình tự tố tụng, được thực hiện thông qua việc xét xử các vụ án hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, hành chính.

3.2- Giám sát không mang tính quyền lực nhà nước.

a) Giám sát của Mặt trận Tổ quốc và các thành viên của Mặt trận:

          Tại khoản 1 Điều 1 Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có đưa ra khái niệm về Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, đó là “tổ chức liên minh chính trị, liên hiệp tự nguyện của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội và các cá nhân tiêu biểu trong các giai cấp, các tầng lớp xã hội, các dân tộc, tôn giáo và người Việt Nam định cư ở nước ngoài”. Về quyền giám sát của Mặt trận, Hiến pháp năm 1992 quy định: “Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân… tham gia xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân… giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, viên chức nhà nước”.

          Về tính chất, hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Điều 2 Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quy định:

“1- Hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là giám sát mang tính nhân dân, hỗ trợ cho công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra của Nhà nước, nhằm góp phần xây dựng, bảo vệ Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong sạch, vững mạnh, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của nhân dân.

2- Hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam được thực hiện bằng các hình thức sau đây:

a- Động viên nhân dân thực hiện quyền giám sát;

b- Tham gia hoạt động giám sát với cơ quan nhà nước;

c- Thông qua hoạt động của mình, tổng hợp ý kiến của nhân dân và các thành viên của Mặt trận kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền, biểu dương, khen thưởng người tốt, việc tốt, xem xét, giải quyết, xử lý những trường hợp vi phạm pháp luật…”

          Những quy định trên đây cho thấy sự khác nhau cơ bản giữa hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc với giám sát của  Quốc hội, Hội đồng nhân dân (cơ quan quyền lực nhà nước) và hoạt động kiểm tra, thanh tra của cơ quan nhà nước là ở tính chất giám sát và hình thức giám sát. Giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân là giám sát mang tính quyền lực nhà nước, do các đại biểu dân cử và các cơ quan của Quốc hội, Hội đồng nhân dân thực hiện. Hoạt động thanh tra, kiểm tra của cơ quan nhà nước có chức năng thanh tra, kiểm tra hoạt động có tính chất hành chính. Trong quá trình thực hiện chức năng giám sát, kiểm tra, thanh tra, các cơ quan nhà nước có quyền quyết định những biện pháp và hình thức xử lý (nếu phát hiện có vi phạm pháp luật).

          Do vậy, có thể khái quát về quyền giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam như sau: đó là quyền giám sát của một tổ chức mang tính liên minh chính trị, liên hiệp, phối hợp và thống nhất hoạt động của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, công chức nhà nước thông qua việc động viên nhân dân thực hiện quyền giám sát; tham gia hoạt động giám sát với cơ quan nhà nước và tổng hợp ý kiến của nhân dân cũng như của các thành viên để kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền xem xét, giải quyết. Hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc là hoạt động giám sát mang tính nhân dân, hỗ trợ cho hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của Nhà nước, là hoạt động giám sát của chủ thể không phải là Nhà nước.

b) Quyền giám sát của nhân dân đối với bộ máy nhà nước:

          Bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Theo quy định của Hiến pháp năm 1992, ở nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam “tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân” và “các cơ quan nhà nước, cán bộ, viên chức nhà nước phải tôn trọng nhân dân… lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân”. Do vậy, quyền giám sát của nhân dân đối với bộ máy nhà nước là quyền giám sát của những người chủ của quyền lực nhà nước.

          Quyền giám sát của nhân dân được thực hiện thông qua những hình thức sau:

- Xem xét, đánh giá phẩm chất, năng lực của các đại biểu dân cử, đó là các đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân. Những người này đều do nhân dân bầu vào các cơ quan quyền lực nhà nước, đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân. Theo quy định hiện hành, nhân dân có quyền xem xét, đánh giá tư cách của các đại biểu có xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân hay không. Đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân có thể bị bãi nhiệm khi không còn sự tín nhiệm của nhân dân. Thực chất, ở đây, nhân dân đã thực hiện quyền giám sát của mình đối với tư cách và hoạt động của các đại biểu.

-Trực tiếp tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Quan điểm của Đảng ta trong hoạt động quản lý nhà nước là dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra. Nhân dân có quyền tham ý kiến, kiến nghị với Nhà nước về những vấn đề quan trọng của đất nước. Nhân dân cũng có quyền trực tiếp tham gia các hoạt động của bộ máy nhà nước trong việc quản lý đời sống kinh tế, xã hội, giữ gìn an ninh, trật tự, tổ chức đời sống cộng đồng ở cơ sở. Thời gian qua, Chính phủ đã ban hành Quy chế dân chủ ở xã, phường, thị trấn; Quy chế dân chủ trong cơ quan, đơn vị; Quy chế dân chủ ở doanh nghiệp… Những quy chế này đã sáng tạo cơ sở pháp lý để nhân dân được biết, được bàn trước khi cơ quan, tổ chức, đơn vị quyết định hoặc có những việc nhân dân được tự quyết định và thực hiện. Đó chính là một yếu tố thể hiện quyền giám sát của nhân dân đối với bộ máy nhà nước.

- Thông qua việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của công dân. Đây là một trong những quyền cơ bản của công dân được ghi nhận trong Điều 74 Hiến pháp năm 1992. Thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo chính là việc nhân dân phát hiện ra những việc làm sai trái, những hành vi vi  phạm pháp luật, thông qua một trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xem xét, giải quyết nhằm bảo vệ lợi ích nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Qua đó cũng góp phần bảo đảm cho bộ máy nhà nước hoạt động có hiệu quả, ngăn chặn và xử lý các trường hợp vi phạm pháp luật, góp phần làm trong sạch bộ máy nhà nước. Có thể nói, việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo là biểu hiện cao độ cho quyền làm chủ của nhân dân, là một hình thức hữu hiệu để nhân dân giám sát bộ máy nhà nước.

- Thông qua hoạt động của tổ chức Thanh tra nhân dân. Đây là tổ chức do nhân dân và tập thể những người lao động bầu ra ở xã, phường, thị trấn và các cơ quan, đơn vị sự nghiệp, các doanh nghiệp nhà nước. Thông qua tổ chức này, nhân dân trực tiếp giám sát việc chấp hành luật trong phạm vi địa phương, cơ quan, tổ chức, đơn vị mình, giám sát hoạt động của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn và thủ trưởng cơ quan, đơn vị.

          Như vậy, có thể khái quát quyền giám sát của nhân dân như sau: Đó là quyền của nhân dân khi xem xét, đánh giá hoạt động và tư cách của các đại biểu dân cử; trực tiếp tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội; thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo hoặc thông qua hoạt động của tổ chức Thanh tra nhân dân do mình bầu ra. Quyền giám sát của nhân dân đối với bộ máy nhà nước và cán bộ, công chức nhà nước là một nội dung quan trọng thể hiện quyền dân chủ của nhân dân.

4- Khái niệm kiểm sát.

          Theo Từ điển tiếng Việt, kiểm sát là “theo dõi và kiểm tra xem việc thực hiện có đúng với những điều quyết định hay không” hoặc là “trông nom, xem xét công việc có tốt không”. Kiểm sát còn được hiểu là một trong những chức năng cơ bản của một hệ thống cơ quan nhà nước, đó là hệ thống Viện kiểm sát nhân dân các cấp.

          Viện kiểm sát nhân dân được thành lập ở nước ta từ năm 1960, sau khi Hiến pháp năm 1959 được ban hành. Đây là mô hình cơ quan có xuất xứ từ Liên Xô (cũ). Trước Hiến pháp năm 1959 không có hệ thống cơ quan này. Theo Hiến pháp năm 1946, tại Chương VI về cơ quan tư pháp có quy định “cơ quan tư pháp của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà gồm có:

a- Toà án tối cao

b- Các Toà án phúc thẩm

c- Các Toà án đệ nhị và sơ cấp”.

“Các nhân viên Thẩm phán do chính phủ bổ nhiệm”.

          Các nhân viên Thẩm phán do Chính phủ bổ nhiệm chínhlà các Công tố viên hay còn gọi là Thẩm phán buộc tội (Thẩm phán đứng). Trước Hiến pháp  năm 1946, tại Sắc lệnh số 7-SL ngày 15/1/1946 có quy định: “đứng buộc tội, tuỳ quyết định của Bộ trưởng Bộ Tư pháp sẽ là nhân viêncủa Công tố viện do Chưởng lý Toà thượng thẩm chỉ định”. Tiếp đó, Sắc lệnh số 13-SL ngày 24/6/1946 về tổ chức các Toà án và ngạch Thẩm phán có quy định: có 2 ngạch Thẩm phán là ngạch sơ cấp và ngạch đệ nhị cấp. Thẩm phán đệ nhị cấp chia làm 2 chức vụ: các Thẩm phán xử án do ông Chánh nhất Toà thượng thẩm đứng đầu và các Thẩm phán Công tố viên (Thẩm phán buộc tội) do ông Chưởng lý đứng đầu. Từ sau Hiến pháp năm 1946 cho đến năm 1959, ở nước ta không thành lập cơ quan thực hành quyền công tố riêng. Cuối năm 1950, theo Nghị định số 256/ TTg ngày 1/7/1959 và Nghị định số 321/ TTg ngày 2/7/1959 của Thủ tướng Chính phủ, các Viện Công tố được thành lập thuộc Chính phủ, có nhiệm vụ và quyền hạn như một bộ.

          Trong Hiến pháp năm 1959, lần đầu tiên đã xuất hiện khái niệm về cơ quan Kiểm sát. Theo Hiến pháp năm 1959, Viện kiểm sát nhân dân các cấp được tổ chức thành một hệ thống thống nhất, độc lập với cơ quan xét xử và cơ quan hành chính, chỉ chịu sự lãnh đạo thống nhất của Viện kiểm sát nhân dân tối cao, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội. Sau đó, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 tiếp tục có những quy định về tổ chức và hoạt động của hệ thống Viện kiểm sát nhân dân các cấp. Mặc dù có một số điểm sửa đổi, bổ sung nhưng kể từ khi thành lập năm 1960 đến nay, nguyên tắc, tổ chức và hoạt động cũng như các chức năng cơ bản của Viện kiểm sát nhân dân không có nhiều thay đổi.

          Về nguyên tắc, tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân tuân theo2 nguyên tắc cơ bản:

­          - Nguyên tắc độc lập: Viện kiểm sát nhân dân các cấp độc lậpvới các cơ quan hành chính nhà nước, độc lập với các cơ quan xét xử.

          - Nguyên tắc tập trung thống nhất: Các cơ quan Viện kiểm sát nhân dân từ Trung ương đến địa phương được tổ chức tập trung theo ngành dọc, đặt dưới sự lãnh đạo thống nhất của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

          Về chức năng, Viện kiểm sát nhân dân có 2 chức năng cơ bản:

          - Chức năng thực hành quyền công tố: Nhân danh Nhà nước, nhân dânh pháp luật đứng ra buộc tội một cá nhân nào đó trước Toà án. Chức năng này giống với chức năng của Viện Công tố ở nước ta, trước Hiến pháp năm 1959 và giống với chức năng của Viện Công tố ở hầu hết các nước trên thế giới.

          - Chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân; kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong các hoạt động tư pháp.

          Rõ ràng, khái niệm “kiểm sát” ở đây gắn với chức năng thứ hai của Viện kiểm sát nhân dân các cấp.

          Theo quy định của Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân hiện hành, thẩm quyền của Viện kiểm sát nhân dân hiện hành, thẩm quyền của Viện kiểm sát nhân dân trong việc kiểm sát được quy định như sau:

          - Kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với các văn bản pháp quy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp; kiểm sát việc chấp hành pháp luật của các cơ quan nói trên, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân;

          - Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc điều tra của các cơ quan Điều tra và các cơ quan khác được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra;

          - Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc xét xử của Toà án nhân dân;

          - Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc thi hành án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Toà án nhân dân;

          - Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc giam giữ và cải tạo.

          Như vậy, có thể khái quát khái niệm về kiểm sát như sau: Kiểm sát là khái niệm chỉ chức năng của Viện kiểm sát nhân dân các cấp trong kiểm tra, giám sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan nhà nước, các tổ chức, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân; kiểm tra, giám sát việc tuân theo pháp luật trong các hoạt động điều tra, xét xử, thi hành án, giam giữ và cải tạo.

          Qua nghiên cứu các khái niệm về thanh tra, kiểm tra, giám sát và kiểm sát như trên giúp chúng ta có thể rút ra một vài tiêu chí phân định một số loại hình thanh tra, kiểm tra, giám sát ở nước ta hiện nay cũng như lý giải về mặt lý luận những vấn đề đặt ra từ thực tiễn. Ở nước ta hiện nay, có những loại hình bản chất là thanh tra nhưng lại mang tên gọi là kiểm sát. Dưới đây là những lý giải chi tiết về một số loại hình.

          - Về loại hình kiểm tra của Đảng: Khi lấy các tiêu thức về khái niệm mà đánh giá thì nó là hoạt động kiểm tra với đầy đủ những nét đặc trưng của kiểm tra. Thế nhưng ở nước ta, Đảng cộng sản Việt Nam là đảng phái chính trị duy nhất, Đảng lãnh đạo toàn diện đối với Nhà nước. Một tỷ lệ lớn đội ngũ công chức nhà nước là thành viên của Đảng. Các nghị quyết của Đảng lại được thể chế hoá thành pháp luật. Những quy định trong Điều lệ Đảng cũng phù hợp với các quy định của pháp luật. Do đó, trong rất nhiều trường hợp, hoạt động kiểm tra của Đảng và thanh tra của Nhà nước có sự trùng hợp về đối tượng, phạm vi và cả mục đích tiến hành. Đôi khi, để đánh giá về phẩm chất của người đảng viên, đánh giá về việc chấp hành Điều lệ Đảng của một người đảng viên, nếu đảng viên đó là một công chức nhà nước thì người ta cũng phải xem xét việc chấp hành pháp luật cũng như việc thực thi chức trách công vụ của người đảng viên đó. Chẳng hạn, người đảng viên đó có sai phạm gì về kinh tế? có tham nhũng không? Có lộng quyền, lạm quyền không? … Mặt khác, việc xem xét kỷ luật một đảng viên đó trên phương diện Nhà nước, theo các quy định của pháp luật. Vì vậy, nhiều khi người ta có cảm giác rằng hoạt động kiểm tra của Đảng mang tính quyền lực nhà nước. Chính vì vậy, có quan điểm cho rằng nên thống nhất giữa Kiểm tra Đảng và Thanh tra nhà nước. Nghĩa là nen giao chức năng thanh tra nhà nước và kiểm tra đảng cho một đầu mối, một cơ quan tiến hành. Nhưng xét cho cùng, sự “thống nhất” đó cũng chỉ là một phương thức, một cách thức nhằm tăng cường sự phối hợp chặt chẽ giữa hai loại hình thanh tra và kiểm tra với nhau trong điều kiện đặc thù của một chế độ chính trị chứ không có nghĩa đó là sự thống nhất về mặt khái niệm và phạm vi. Ngay ở Trung Quốc, nơi đã áp dụng mô hình này gần 10 năm qua thì sự thống nhất đó cũng chỉ dừng lại ở tổ chức bộ máy, con người, phương tiện… chứ hoàn toàn không phải thống nhất về chức năng. Ở giai đoạn đầu (từ năm1993-1997), ở Trung Quốc người ta gọi là mô hình “một cơ quan – hai chức năng”. Điều đó có nghĩa là trong thực tiễn chúng ta có thể vận dụng một cách uyển chuyển những phương thức, cách thức, mô hình khác nhau cho phù hợp với điều kiện Đảng cầm quyền, nhưng về mặt lý luận, kiểm tra đảng và thanh tra nhà nước là hai khái niệm không thể trộn lẫn.

          - Về loại hình thanh tra của thủ trưởng và Thanh tra nhân dân: Thanh tra của thủ trưởng được lập ra ở các doanh nghiệp nhà nước, các cơ quan hành chính sự nghiệp, đặt dưới sự chỉ đạo, điều hành của người đứng đầu cơ quan, đơn vị đó. Nhiệm vụ của nó là xem xét, đánh giá việc thực hiện các quy trình, quy phạm, nội quy, quy chế của các đối tượng trong phạm vi nội bộ đơn vị mình. Còn các tổ chức Thanh tra nhân dân được thành lập ở xã, phường, thị trấn, các doanh nghiệp nhà nước và các cơ quan hành chính sự nghiệp, Thanh tra nhân dân do tập thể những người lao động bầu ra, đặt dưới sự chỉ đạo của Mặt trận Tổ quốc (ở xã, phường, thị trấn) hoặc của tổ chức Công đoàn cơ sở (ở các doanh nghiệp, đơn vị sự nghiệp). Nhiệm vụ của các Ban Thanh tra nhân dân là giám sát việc chấp hành phápluật của chính quyền cơ sở và của thủ trưởng cơ quan, đơn vị.

          Như vậy, hoạt đông của cả hai loại hình này đều không được tiến hành nhân danh quyền lực nhà nước và đều không xuất  phát từ yêu cầu quản lý nhà nước. Do đó, mặc dù có tên gọi là Thanh tra nhưng về bản chất, hai loại hình trên đây không phải thanh tra, không thuộc phạm trù thanh tra. Đối với loại hình thanh tra của thủ trưởng thì đó thực chất là một loại hình của kiểm tra mang tính nội bộ trong các cơ quan, tổ chức. Còn đối với loại hình Thanh tra nhân dân, thực chất đó là một hình thức giám sát (sẽ được trình bày ở phần sau).

          - Về Thanh tra chuyên ngành: Đây là tên gọi chỉ một loại hình thanh tra được tổ chức ở các ngành, xuất hiện ở nước ta từ đầu những năm 90. Khi đó, cơ chế quản lý ở nước ta được chuyển từ cơ chế quản lý tập trung, quan liêu, bao cấp (quản lý bằng chỉ tiêu pháp lệnh, bằng mệnh lệnh hành chính) sang cơ chế quản lý bằng các cơ chế, chính sách, pháp luật. Điều đó đòi hỏi các cơ quan quản lý nhà nước của mỗi ngành, mỗi lĩnh vực phải có một bộ phận làm công tác “xem xét tình hình thực tế, nhận xét, đánh giá” việc chấp hành chính sách, pháp luật của các đối tượng (cơ quan, tổ chức, cá nhân) thuộc quyền quản lý nhà nước của ngành mình, phát hiện, xử lý các trường hợp vi phạm.

          Theo thống kê chưa đầy đủ, hiện nay có khoảng 20 tổ chức Thanh tra chuyên ngành (hoặc Thanh tra nhà nước chuyên ngành) được tổ chức rất khác nhau ở các bộ, các sở. Quá trình hình thành các tổ chức Thanh tra chuyên ngành cũng đồng thời xuất hiện quan điểm phân biệt giữa Thanh tra nhà nước và Thanh tra chuyên ngành. Những người theo quan điểm này cho rằng, Thanh tra nhà nước là loại hình thanh tra hướng vào các vấn đề thuộc về quản lý hành chính (như tổ chức, nhân sự, chức trách công vụ, an ninh, quốc phòng…). Còn Thanh tra chuyên ngành là tổ chức Thanh tra chuyên sâu về chuyên môn, nghiệp vụ của một ngành nào đó, chẳng hạn như Thanh tra chuyên ngành về khoảng sản, Thanh tra chuyên ngành về bảo vệ nguồn lợi thuỷ sản, Thanh tra chuyên ngành về y tế, Thanh tra chuyên ngành về giao thông… Từ quan điểm này dẫn đến một cách hiểu là các tổ chức Thanh tra được thành lập theo Pháp lệnh thanh tra năm 1990 là các tổ chức Thanh tra nhà nước, còn các tổ chức Thanh tra theo ngành và lĩnh vực được thành lập theo các luật, pháp lệnh khác hoặc các nghị định của Chính phủ… là tổ chức Thanh tra chuyên ngành. Tuy nhiên,  nếu như đối chiếu với khái niệm về thanh tra như đã trình bày ở trên thì rõ ràng, Thanh tra chuyên ngành cũng đáp ứng được đầy đủ các tiêu thức của khái niệm thanh tra. Thanh tra chuyên ngành cũng được tiến hành bởi chủ thể là Nhà nước (các cơ quan quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực) và nó cũng được thực hiện các quyền năng nhất định (quyền xem xét tại chỗ, quyền xử phạt vi phạm hành chính…) nhân danh quyền lực nhà nước. Mặt khác, tính Nhà nước, tính quyền lực nhà nước là những đặc trưng cơ bản của thanh tra, là cái để phân biệt nó với những hoạt động khác. Do đó, quan điểm cho rằng Thanh tra chuyên ngành không phải là Thanh tra nhà nước, hoặc thanh tra chuyên ngành khác với Thanh tra nhà nước là một sự ngộ nhận. Cần phải khẳng định, đã là thanh tra thì trong bất luận mọi trường hợp nó đều mang tính Nhà nước, hoạt động nhân danh quyền lực nhà nước. Theo Từ điển “Bách khoa pháp lý” của Liên Xô năm 1984 thì “cơ quan Thanh tra nhà nước là một loại cơ quan nhà nước đặc biệt, thực hiện chức năng giám sát và kiểm tra các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và mọi công dân chấp hành các quy tắc pháp lý về vệ sinh, phòng dịch bệnh, phòng cháy, về thương mại, đánh bắt thủy sản, về giao thông, kỹ thuật an toàn…”. Như vậy, Thanh tra chuyên ngành chính là Thanh tra của Nhà nước được tổ chức ở các cơ quan quản lý nhà nước về ngành và lĩnh vực. Nói như thế không có nghĩa là phủ nhận sự khác nhau giữa thanh tra chức trách hành chính công vụ với thanh tra theo một ngành, một lĩnh vực. Sự khác nhau đó chỉ có thể dẫn đến sự phân biệt giữa chúng về cách thức, phương pháp tiến hành thanh tra, các tiêu chuẩn nghiệp vụ của Thanh tra viên chứ không phải sự phân định về bản chất.

          - Về chức năng của Viện kiểm sát nhân dân: Để làm rõ những vấn đề liên quan đến chức năng của Viện kiểm sát, cần có sự so sánh, đối chiếu với khái niệm thanh tra và khái niệm giám sát:

          + Trước hết, so với khái niệm thanh tra: ở đây, giữa thanh tra và kiểm sát có hai điểm trùng lặp:

          Một là, sự trùng lặp về phạm vi đối tượng: Như đã trình bày ở trên, thanh tra là một chức năng của quản lý, gắn liền với cơ quan quản lý nhà nước. Do đó, đối tượng của thanh tra là các bộ, Uỷ ban nhân dân các cấp và các đơn vị, cá nhân thuộc quyền quản lý nhà nước của các cơ quan này. Trong khi đó, đối tượng của kiểm sát cũng là các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan chính quyền địa phươg, các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân. Vì vậy, những đối tượng này sẽ đồng thời chịu sự thanh tra của các cơ quan Thanh tra nhà nước và sự kiểm sát của Viện kiểm sát nhân dân.

          Hai là, sự trùng lặp về phương pháp, cách thức: Cả thanh tra và kiểm sát hầu như có chung một phương pháp là xem xét tạichỗ, đánh giá, đối chiếu giữa thực tế và các qui định của phápluật để đưa ra kết luận về việc chấp hành pháp luật (hoặc tuân theo pháp luật) của một đối tượng nhất đinh, xác đỉnhõ nguyên nhân, tính chất, mức độ của hànhvi sai phạm và đưa ra các kiến nghị khắc phục hay chấn chỉnh.

          Có ý kiến cho rằng, điểm khác nhau cơ bản giữa thanh tra và kiểm sát là ở chỗ: Thanh tra là công việc thường xuyên của người lãnh đạo, người quản lý, còn kiểm sát chỉ tiến hành khicó dấu hiệu vi phạm pháp luật. Tuy nhiên, đây không thể là một đặc điểm để phân biệt thanh tra với kiểm sát, vì trên thực tế, mục đích của hoạt động thanh tra cũng là nhằm uốn nắn, sửa chữa những sai phạm. Thanh tra không chỉ nhằm phát huy ưu điểm mà còn phát hiện để chấn chỉnh kịp thời những vi phạm phápluật trong hoạt động quản lý. Trách nhiệm phát hiện và xử lý những vi phạm pháp luật trong phạm vi quản lý của một cơ quan hành chính thuộc về thủ trưởng cơ quan đó thông qua công tác thanh tra, kiểm tra. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nói: “Đi đến ngọn nguồn, lạch, sông thì những cơ quan nào có phạm khuyết điểm trước hết là vì cán bộ lãnh đạo ở đó không làm tròn trách nhiệm, cho nên họ phải phụ trách, phải chịu phê bình”. Do vậy, khi phát hiện một cơ quan, một tổ chức nào đó có vi phạm pháp luật thì đó chính là một trong những căn cứ để tiến hành thanh tra, kiểm tra. Pháp lệnh thanh tra năm 1990 quy định:

“Quyết định thanh tra dựa vào những căn cứ sau đây:

a- Chương trình, kế hoạch thanh tra được lập ra theo yêu cầu công tác quản lý của cơ quan nhà nước;

b- Yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo theo thẩm quyền của cơ quan nhà nước, tổ chức Thanh tra;

c- Những vụ việc được thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, thủ trưởng tổ chức Thanh tra cấp trên giao;

d- Do tổ chức Thanh tra tự phát hiện có vi phạm pháp luật trong phạm vi trách nhiệm của mình”.

          Tóm lại, giữa thanh tra và kiểm tra có sự trùng lặp rõ ràng về phạm vi, đối tượng cũng như phương pháp, cách thức tiến hành, điều đó dẫn đến sự chồng chéo về chức năng giữa các cơ quan Thanh tra nhà nước và Viện kiểm sát nhân dân các cấp trong thực tiễn hoạt động.

          + Thứ hai, so với khái niệm giám sát tối cao. Ở đây cần làm rõ, thẩm quyền kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát nhân dân là một quyền năng pháp lý hoàn toàn độc lập hay là một hình thức, một cách thức để thông qua hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân, Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao của mình?

          Về mặt lý luận, ở nước ta, quyền lực là thống nhất và không phân chia. Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Tuy nhiên, ở nước ta cũng có sự phân công thực hiện quyền lực nhà nước giữa ba quyền: lập pháp (Quốc hội), hành pháp (Chính phủ) và tư pháp (Toà án). Từ sự phân công quyền lực này, như phần trên đã đề cập, quyền giám sát tối cao của Quốc hội là quyền giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất đối với hoạt động của Chính phủ, Chủ tịch nước, Toà án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong việc thực hiện các quy định của Hiến pháp, các đạo luật, nghị quyết của Quốc hội và pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Như thế, mặc dù Viện kiểm sát nhân dân các cấp độc lập với các cơ quan hành chính nhà nước, độc lập với Toà án nhân dân, chỉ chịu trách nhiệm và báo cáo trước Quốc hội, nhưng không thể cho rằng đó là cơ quan thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội. Do vậy, có thể coi quyền kiểm sát việc tuân theo pháp luật như là một quyền độc lập của một cơ quan độc lập nhằm theo dõi, kiểm tra, giám sát từ bên ngoài đối với các cơ quan hành chính nhà nước, các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội. Trong khi đó, đối với các cơ quan hành chính nhà nước, các doanh nghiệp… đều có những cơ chế kiểm tra, kiểm soát của cấp trên đối với cấp dưới theo thứ bậc hành chính; sự kiểm tra, kiểm soát theo chức năng quản lý ngành, lĩnh vực cũng như quản lý theo địa bàn lãnh thổ. Do đó, để tránh sự trùng lặp, chồng chéo trong hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát, vấn đề đặt ra là cần nghiên cứu sắp xếp lại các cơ quan có chức năng này, trong đó có việc xử lý sự chồng chéo, trùng lặp giữa hoạt động kiểm sát của Viện kiểm sát nhân dân các cấp với hoạt động thanh tra của các tổ chức Thanh tra nhà nước và hoạt động kiểm tra của các cơ quan hành chính nhà nước.

          Tuy nhiên, khi điều chỉnh chức năng của Viện kiểm sát nhân dân cần lưu ý đến mấy điểm sau:

          - Thứ nhất, Viện kiểm sát nhân dân các cấp là một hệ thống được tổ chức theo ngành dọc, có sự chỉ đạo điều hành thông suốt từ trên xuống dưới, độc lập với Chính phủ và các cơ quan hành chính nhà nước;

          - Thứ hai, hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân với vai trò là một hệ thống thống nhất, độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, ở một mức độ nhất định sẽ bảo đảm tính thống nhất của pháp luật, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động quản lý.