Pages

Thứ Năm, 17 tháng 3, 2011

Thanh tra Hành chính, Thanh tra Chuyên ngành-Thực trạng và những vấn đề cần xét

Luật Thanh tra được ban hành năm 2004 đã tạo cơ sở pháp lý cho việc tăng cường hoạt động và nâng cao hiệu quả công tác thanh tra. Mặc dù vậy qua gần năm năm thực hiện, cùng với sự chuyển biến mạnh mẽ của quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động của nhà nước theo hướng nhà nước pháp quyền trong đó có sự thay đổi đáng kể về nhận thức và vai trò của nhà nước, cải thiện mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước với công dân và doanh nghiệp, xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, những quy định của Luật Thanh tra đã dần dần bộc lộ những quy định không còn phù hợp, nhất là những qui định về các phương thức và loại hình thanh tra.
Trên thực tế, những qui định này đã gây không ít khó khăn, vướng mắc cho các cơ quan Thanh tra nhà nước trong quá trình thực hiện.
Luật Thanh tra lần đầu tiên đưa ra các khái niệm và định nghĩa về thanh tra trong đó phân biệt hai loại hình thanh tra chủ yếu là thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Tuy nhiên có thể sự phân biệt này chưa đủ rõ hoặc cũng có thể các hoạt động thanh tra do các cơ quan thanh tra nhà nước tiến hành hiện nay còn chủ yếu theo “quán tính” mà cho đến nay vẫn còn lúng túng trong việc phân biệt các loại hình thanh tra dẫn đến sự không rõ ràng, chồng chéo trong hoạt động của các tổ chức thanh tra nhà nước.
Thanh tra hành chính, theo qui định của Luật Thanh tra, là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp. Theo khái niệm này, thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra trong nội bộ bộ máy nhà nước; là thanh tra của cơ quan cấp trên đối với cơ quan, đơn vị, cá nhân cấp dưới (thuộc quyền quản lý trực tiếp); là thanh tra của chủ thể quản lý này với chủ thể quản lý khác. Thanh tra hành chính vì vậy mà nó mang tính giám sát nội bộ (được hiểu theo nghĩa rộng là nội bộ của bộ máy nhà nước hay bộ máy các cơ quan hành chính nhà nước). Nếu như mục đích chung của thanh tra là “nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân”(1), thì mục đích cụ thể của hoạt động thanh tra hành chính là làm trong sạch bộ máy, bảo đảm kỷ cương, kỷ luật trong quản lý, điều hành. Đối với Thanh tra chuyên ngành thì mục đích của nó là bảo đảm sự chấp hành pháp luật của mọi cơ quan, tổ chức cá nhân, bảo đảm trật tự, kỷ cương trong hoạt động sản xuất, kinh doanh cũng như trong mọi lĩnh vực khác của đời sống kinh tế-xã hội.
Khoản 2, Điều 4 Luật Thanh tra đưa ra định nghĩa: “Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp”. Xét về bản chất, nội dung của khái niệm này không khác nhiều so với với khái niệm “thanh tra nhà nước” trong Pháp lệnh Thanh tra năm 1990. Cần phải nhắc lại rằng, Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 được ban hành trên cơ sở của Hiến pháp năm 1980, theo cơ chế quản lý kế hoạch hóa tập trung cao độ. Khi đó, Nhà nước quản lý bằng các biện pháp mang nặng tính hành chính. Nhà nước là “”cấp trên” của mọi cơ quan, tổ chức, đơn vị, kể cả doanh nghiệp (khi đó chủ yếu là doanh nghiệp nhà nước). Hoạt động sản xuất, kinh doanh cũng được tiến hành trên cơ sở các kế hoạch mệnh lệnh hành chính. Mỗi đơn vị kinh tế được coi như đơn vị cơ sở của cơ quan nhà nước chủ quản. Vì thế, mục đích, nội dung, phương pháp tiến hành một cuộc thanh tra đối với cơ quan nhà nước cấp dưới hay đối với một doanh nghiệp về cơ bản là giống nhau. Có thể nói rằng, ở cơ chế kế hoạch hóa tập trung thì mọi hoạt động thanh tra khi đó đều mang tính hành chính. Hay nói cách khác, thanh tra của cấp trên đối với cấp dưới.
Việc chuyển đổi cơ chế quản lý từ tập trung quan liêu sang cơ chế thị trường đã kéo theo một loạt những thay đổi. Đối tượng chịu sự thanh tra, kiểm tra đa dạng hơn, phức tạp hơn với sự gia tăng về số lượng các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế cũng như quá trình xã hội hoá nhiều lĩnh vực trong đó Nhà nước không còn can thiệp trực tiếp, giữ vai trò chỉ huy thông qua các mệnh lệnh hành chính mà quản lý xã hội thông qua các công cụ quản lý vĩ mô, tạo cơ sở pháp lý cho mọi thành phần hoạt động và phát triển cũng như thực hiện chức năng thanh tra, kiểm tra, kiểm soát là chủ yếu. Nhà nước, với một quan niệm và nhận thức mới thực hiện vai trò phục vụ xã hội với tính chất là một tổ chức dịch vụ công, Nhà nước có trách nhiệm tạo ra một hành lang pháp lý cho các doanh nghiệp và cá nhân tự do phát triển. Nhà nước có quyền và có nhiệm vụ tạo ra một môi trường pháp lý thuận lợi cho sự phát triển, đảm bảo kỷ cương, kỷ luật, công bằng. Bản thân các cơ quan nhà nước cũng phải hoạt động trên cơ sở pháp luật, tuân thủ pháp luật(2).
Rõ ràng, trong cơ chế quản lý mới, phương thức, cách thức, mục đích nội dung thanh tra đối với các doanh nghiệp không thể mang tính hành chính giống như thanh tra các cơ quan, đơn vị, cá nhân trong bộ máy nhà nước mà cần phải có sự thay đổi. Mỗi ngành, mỗi lĩnh vực của đời sống kinh tế-xã hội đều có các cơ quan quản lý nhà nước. Vì thế, việc thanh tra, kiểm tra các đơn vị, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật về từng lĩnh vực phải được tiến hành chuyên sâu, do các cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực thực hiện. Đó là lý do của việc xuất hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành trong Luật Thanh tra.
Từ sự phân biệt như vậy mà việc tiến hành thanh tra cũng có sự khác nhau giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, trong đó thanh tra hành chính phải tổ chức đoàn thanh tra, phải có quyết định thanh tra trong khi thanh tra chuyên ngành có thể được thực hiện bởi thanh tra viên độc lập và trên cơ sở sự phân công nhiệm vụ mà không nhất thiết phả có quyết định thanh tra, thanh tra chuyên ngành có quyền xử phạt hành chính trong khi thanh tra hành chính, với đối tượng là cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức nhà nước chủ yếu áp dụng các biện pháp kỷ luật hành chính...
Tuy nhiên, trên thực tế hoạt động thanh tra những năm qua cho thấy dường như ít ai để ý đến khái niệm thanh tra hành chính bởi vì trong báo cáo tổng kết hoạt động cũng như kế hoạch công tác của ngành thanh tra vẫn thường thấy nói đến hai mảng công việc đó là thanh tra kinh tế-xã hội và công tác thanh tra giải quyết khiếu nại-tố cáo mà cho đến nay trong các văn bản pháp luật về thanh tra không hề thấy có quy định về thanh tra kinh tế- xã hội.
Từ năm 2002 đến nay, Thanh tra Chính phủ cùng với các tổ chức thanh tra nhà nước khác đã tiến hành những cuộc thanh tra lớn như: Thanh tra các dự án đầu tư công trình giao thông; Thanh tra Tổng Công ty hàng không Việt Nam; Thanh tra Dự án đánh bắt cá xa bờ; Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam; Thanh tra Dự án Hanggar thuộc Tổng Công ty Hàng không; Thanh tra Tổng Công ty Bưu chính Viễn thông Việt Nam…
Các cuộc thanh tra này là thanh tra hành chính hay thanh tra chuyên ngành? Câu trả lời thông thường nhất sẽ là: đó là các cuộc thanh tra kinh tế-xã hội. Rất khó có thể tách bạch được trong các cuộc thanh tra này, đâu thực sự chỉ là cuộc thanh tra hành chính.
Trên thực tế hiện nay đang có những quan niệm khác nhau về đối tượng và phương pháp thanh tra hành chính. Quan niệm thứ nhất cho rằng, đối tượng của hoạt động thanh tra hành chính phải là các cơ quan nhà nước và công chức nhà nước. Theo quan niệm này, hoạt động thanh tra hành chính sẽ không hướng vào các đối tượng là các doanh nghiệp mà phải hướng vào việc xem xét, đánh giá việc thực hiện pháp luật, nhiệm vụ cũng như hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước.
Quan niệm thứ hai lại cho rằng, đối tượng thanh tra hành chính bao hàm cả các tổ chức, doanh nghiệp. Theo quan niệm này, cần phải thông qua thanh tra các đối tượng quản lý mà đánh giá trách nhiệm quản lý của các bộ, ngành, địa phương có liên quan đến sai phạm của doanh nghiệp bị thanh tra.
Dù quan niệm thế nào đi chăng nữa thì có một thực tế là: phần lớn các cuộc thanh tra hiện nay được mang tên là “thanh tra kinh tế-xã hội” đang được thực hiện theo quan niệm này. Từ khi Luật Thanh tra có hiệu lực, các cơ quan Thanh tra theo cấp hành chính, cùng với các cuộc thanh tra nhằm giải quyết các vụ việc khiếu nại, tố cáo, vẫn chủ yếu tiến hành các cuộc thanh tra được gọi là thanh tra kinh tế-xã hội. Có nghĩa là thanh tra việc chấp hành pháp luật của các doanh nghiệp (và một số đơn vị sự nghiệp), qua đó đánh giá trách nhiệm quản lý của các cơ quan nhà nước. Cũng cần nhấn mạnh rằng: việc đánh giá trách nhiệm quản lý chỉ là một phần không chủ yếu trong các kết luận thanh tra. Mục tiêu của các cuộc thanh tra kinh tế-xã hội vẫn là tập trung xem xét, đánh giá việc làm của các doanh nghiệp, đơn vị bị thanh tra. Hiệu quả, hiệu lực của các cuộc thanh tra này vẫn chủ yếu được đánh giá qua số liệu các lượng tiền và tài sản bị xâm phạm, các vi phạm về nguyên tắc tài chính, các hành vi có dấu hiệu vụ lợi, tham nhũng và cùng với đó là kiến nghị xử lý trách nhiệm các cá nhân trực tiếp liên quan đến sai phạm đó. Việc đánh giá trách nhiệm quản lý nhà nước thường không được coi là mục tiêu số một, mục tiêu xuyên suốt. Do vậy, các cuộc thanh tra kinh tế-xã hội mà các cơ quan Thanh tra nhà nước đang tiến hành hiện nay rất khó có thể xếp vào loại hình thanh tra nào theo quy định của Luật Thanh tra.
Trong thời gian qua, Thanh tra Chính phủ đã tiến hành một số cuộc thanh tra theo gần đúng nghĩa của thanh tra hành chính. Đó là những cuộc thanh tra việc chấp hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo (hay còn được gọi là thanh tra trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tố cáo) hoặc thanh tra việc thực hiện các qui định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng. Đây là những cuộc thanh tra hướng vào các chủ thể quản lý, trực tiếp coi hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước là đối tượng thanh tra. Các cuộc thanh tra này cũng đưa ra các kết luận trực tiếp đánh giá hiệu quả công việc, hiệu quả quản lý của các cơ quan nhà nước. Mặc dù vậy, số lượng các cuộc thanh tra này còn chiếm tỷ lệ không lớn và cũng mới chỉ tập trung vào hai lĩnh vực: giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Trong khi đó, hoạt động quản lý nhà nước diễn ra ở đều khắp các lĩnh vực của đời sống kinh tế-xã hội nhưng lại chưa được thanh tra trách nhiệm của các chủ thể quản lý.Đó chính là một số khó khăn vướng mắc nảy sinh từ thực tiễn công tác thanh tra, nhất là thanh tra hành chính.
Với thanh tra chuyên ngành, mặc dù có vẻ như thuận lợi hơn so với thanh tra hành chính nhưng không có nghĩa là thanh tra chuyên ngành không có những vướng mắc từ trong nhận thức, trong tổ chức cũng như hoạt động. Một điều hiển nhiên là đối tượng thanh tra của thanh tra chuyên ngành lớn hơn rất nhiều so với thanh tra hành chính, trong khi đó về tổ chức nhân sự thì lại không có sự tương xứng, chính vì vậy nếu chỉ có thanh tra viên của các tổ chức thanh tra nhà nước (ở bộ và cấp sở) có thể thực hiện thanh tra chuyên ngành thì chắc chắn là không thể kham nổi. Chẳng hạn một đợt thanh tra vệ sinh an toàn thực phẩm trên địa bàn thành phố Hà Nội mà chỉ có các thanh tra viên Sở Y tế thực hiện thì khó có thể nói là bảo đảm. Từ thực tế đó là thanh tra chuyên ngành được tổ chức rất đa dạng, thậm chí là ngoài qui định của Luật Thanh tra. Chẳng hạn Quyết định số 89/2007/QĐ-TTg ngày 18/6/2007 thí điểm thành lập thanh tra xây dựng quận, huyện và thanh tra xây dựng xã, phường, thị trấn tại thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh hoàn toàn không căn cứ vào các văn bàn pháp luật về công tác thanh tra, trong khi lực lượng này thực chất là đảm nhiệm hoạt động thanh tra chuyên ngành xây dựng. Rất nhiều hoạt động thanh tra chuyên ngành được thực hiện như là hoạt động kiểm tra thường xuyên của cơ quan quản lý và không ít người cho rằng không nên xếp nó vào loại hoạt động thanh tra về việc tổ chức nên để cho các cơ quan quản lý ngành được chủ động tuỳ thuộc vào đặc điểm của lĩnh vực quản lý.
Một vấn đề khác có tính chất lý thuyết nhiều hơn, một số bộ, ngành mà đối tượng quản lý của nó chủ yếu là bộ máy và con người trong các cơ quan nhà nước tuy cũng có hoạt động thanh tra đối với hai đối tượng khác nhau: các cơ quan đơn vị trực thuộc bộ và các cơ quan nhà nước khác thì ở đây có tồn tại hoạt động thanh tra chuyên ngành hay không? Chẳng hạn Thanh tra Nội vụ thực hiện thanh tra việc tuyển dụng cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước khác? Hay Thanh tra Bộ ngoại giao có hoạt động thanh tra chuyên ngành hay không?
 Khái niệm thanh tra nói chung và thanh tra chuyên ngành nói riêng dùng để chỉ một hoạt động cụ thể nhân danh quyền lực công (bởi thanh tra là một khâu của quản lý nhà nước, ở đâu có quản lý nhà nước, ở đó có hoạt động thanh tra).
 Thanh tra (Inspection) tồn tại từ khi có nhà nước, đặc biệt trong điều kiện khoa học quản lý, nhà nước phát triển theo bình diện "thế giới phẳng" thì các quốc gia đều có nhận thức chung: Thanh tra - một loại hình (công cụ) của quyền lực nhà nước(1). Nhiều quốc gia trên thế giới sử dụng thanh tra, nhưng với cách thức khác nhau, đa phần, do cấu trúc nhà nước hoặc cơ cấu kinh tế (thậm chí là quan niệm về quyền lực) khác nhau nên cấu tạo hoạt động cũng như các tổ chức thanh tra khác nhau. Có quốc gia chỉ sử dụng thanh tra nhà nước (thanh tra của Quốc hội); thanh tra của Chính phủ (thanh tra hành pháp); kiểm toán; có nước chỉ sử dụng thanh tra chuyên ngành; có nước sử dụng thanh tra như một lực lượng cảnh sát (hoặc bán cảnh sát) hoặc phân về các ngành quản lý để phục vụ quyền lực; thậm chí có một số quốc gia coi thanh tra là một loại hoạt động mang tính hiệp hội thám tử (detective)...(2)

Cho dù dưới hình thức nào, thanh tra hoặc thanh tra chuyên ngành cũng là loại hoạt động nhân danh quyền lực công tác động đến đối tượng quản lý để phát hiện (tốt - xấu), bảo vệ pháp luật, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Tuỳ theo tính chất quản lý, ngành, lĩnh vực khác nhau và điều kiện cụ thể ở mỗi nước mà người ta lựa chọn mô hình khác nhau.

Ở nước ta, theo Luật Thanh tra có Thanh tra nhà nước (bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành) và Thanh tra nhân dân.

Thanh tra chuyên ngành được hiểu là "hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật, những quy định về chuyên môn kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý" (khoản 3, Điều 4 Luật Thanh tra năm 2004). Theo đó, xác định Thanh tra chuyên ngành là một loại Thanh tra nhà nước được thành lập theo ngành, lĩnh vực (điểm b, khoản 1, Điều 10). Việc xác định vị trí, tính chất của Thanh tra chuyên ngành như trên là hoàn toàn phù hợp với lý thuyết về hoạt động thanh tra. Tuy nhiên, cần xem xét các khái niệm này một cách khoa học hơn: một là, nếu đã xác định Thanh tra chuyên ngành là loại hình nhân danh quyền lực nhà nước thì không nên quy định nó là một bộ phận của Thanh tra nhà nước (vì về lý thuyết, không có khái niệm thanh tra nhà nước), chỉ có thanh tra (nhân danh quyền lực nhà nước trong ngành, lĩnh vực) chứ không có "tổ chức thanh tra nhà nước". Tức là thanh tra chuyên ngành mang tính chất nhà nước chứ không phải thanh tra chuyên ngành của nhà nước nói chung; hai là, cần hiểu rõ tính chất nhà nước trong điều kiện hiện nay, có thể do Nhà nước thành lập (các Bộ thành lập) như thanh tra chuyên ngành ở một số bộ, ngành đang hiện hữu, nhưng cũng có thể không do Nhà nước thành lập (mà uỷ quyền thành lập). Sự uỷ quyền ở đây lại được chia ra thành hai phạm vi : (1) Bản thân cơ quan, bộ, ngành thành lập; (2) có thể uỷ quyền cho các tổ chức xã hội hoặc hiệp hội gắn với chuyên ngành (Hội bảo vệ người tiêu dùng, Hội quy chuẩn, tiêu chuẩn, Hiệp hội giao thông vận tải v.v…). Không nhất thiết là, cứ có ngành nào thì cơ quan ngành đó lại thành lập thanh tra chuyên ngành (nhằm khắc phục tính chất cục bộ, vừa đá bóng, vừa thổi còi). Tuy nhiên, phạm vi này còn phụ thuộc vào trình độ quản lý nhà nước ở mỗi quốc gia(3). ở nước ta hiện nay, việc áp dụng phạm vi thứ nhất là phù hợp.

Khoa học quản lý ở nước ta chưa đưa ra được các tiêu chí về cơ quan hành chính với đầy đủ tính chất của một loại hoạt động chấp hành và điều hành. Có quan niệm cho rằng, chỉ các cơ quan trong hệ thống Chính phủ là cơ quan hành chính; lại có quan niệm xem hoạt động hành chính là một thuộc tính của tất cả các cơ quan trong bộ máy nhà nước (không phân biệt lập pháp, hành pháp, tư pháp). Do đó, tất cả các cơ quan trong bộ máy đều là cơ quan mang tính hành chính. ý kiến chính thống về vấn đề này được quan tâm nhiều là chỉ có cơ quan hành chính quản lý nhà nước được thành lập theo quy định của pháp luật có các dấu hiệu như: (1) Ban hành quyết định quản lý; (2) triển khai thực hiện các quyết định quản lý nhà nước; (3) kiểm tra, thanh tra việc thực hiện quyết định quản lý nhà nước mới là cơ quan hành chính nhà nước (hay nói cách khác, đó là hoạt động chấp hành và điều hành). Cũng với tư duy trên, chỉ có chủ thể quản lý tác động đến đối tượng quản lý nhằm mục đích lập lại trật tự quản lý thì mới có quyền thanh tra hoạt động quản lý.
Theo Hiến pháp 1992, các cơ quan quản lý nhà nước bao gồm: ở Trung ương: Chính phủ, Thủ tướng, các bộ, cơ quan ngang bộ; ở địa phương: UBND và Chủ tịch UBND các cấp; các cơ quan chuyên môn thuộc UBND (sở, phòng, ban).
Theo sự phân công lao động và tính chất của quản lý thì các chế định này đều cần có thanh tra. Trong cách phân chia theo ngành, lĩnh vực thì Bộ quản lý ngành, lĩnh vực đều có thanh tra ( thanh tra chuyên ngành), còn thanh tra hành chính (theo cách gọi của Luật Thanh tra) chỉ là loại thanh tra nội bộ, thanh tra trách nhiệm (trách nhiệm kỷ luật) của cán bộ, công chức trong bộ máy quản lý nhà nước của Bộ. Do vậy, không phải ngẫu nhiên, hiện nay số lượng thanh tra hành chính ở các Bộ là rất ít (20 - 30 người) còn lại số lượng thanh tra chuyên ngành rất đông (có ngành lên tới hàng chục ngàn người).
Đáng tiếc, Luật Thanh tra đã không thể hiện được lý luận và thực tiễn này, mà lại gộp cả "thanh tra hành chính" với "thanh tra chuyên ngành" vào làm một, gọi là "thanh tra nhà nước" (trong khi 2 loại này khác nhau cả về tính chất và tổ chức hoạt động).
Chúng ta cần biết, ngành là tổng thể những đơn vị, tổ chức sản xuất kinh doanh cùng một loại sản phẩm nhất định, bất luận các đơn vị, tổ chức đó có quy mô như thế nào và thuộc thành phần kinh tế nào. Sự phân chia các mặt hoạt động xã hội thành "ngành" là kết quả phân công lao động xã hội xảy ra đồng thời với quá trình phát triển sản xuất và chuyên môn hoá các loại hoạt động khác nhau của con người. Tuỳ theo các cách phân loại sản phẩm chung - riêng, rộng - hẹp khác nhau mà người ta chia ra các ngành, phân ngành, ngành chuyên sâu... Sự phân công lao động xã hội phần nhiều quy định sự phân công lao động quản lý. Tuy nhiên, không phải mỗi ngành đều cần một trung tâm quản lý duy nhất ở các Bộ. Bộ, trong cải cách hành chính hiện nay thường là cơ quan quản lý nhiều ngành hoặc lĩnh vực hoạt động kinh tế, văn hoá - xã hội, hành chính - chính trị. Việc tách quản lý nhà nước với quản lý sản xuất kinh doanh hiện nay sẽ loại bỏ Bộ chủ quản, tức là không cần Bộ chủ quản. Các cơ quan quản lý ngành (Bộ) chỉ có chức năng xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển, quản lý phát triển khoa học và công nghệ, xây dựng và thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật, tức là hoạt động mang tầm vĩ mô nhằm hướng quản lý nhà nước của Bộ mình đi đúng hướng, đúng mục đích và có hiệu quả. Thanh tra ngành cũng nằm trong bối cảnh này. Điều đó có nghĩa là, thanh tra chuyên ngành là một tất yếu khách quan trong quản lý nhà nước ở các bộ, ngành (càng nhiều ngành thì tổ chức thanh tra càng rộng và diện hoạt động càng chuyên sâu).

Với lập luận trên, một Bộ chỉ có một loại thanh tra chuyên ngành của Bộ. Trong điều kiện xây dựng Bộ đa ngành, đa lĩnh vực thì Bộ nào nhiều ngành, nhiều lĩnh vực thì cần thiết phải tổ chức thanh tra chuyên ngành ở các ngành, lĩnh vực đó (không kể quy mô lớn - nhỏ). Nhưng lưu ý, Bộ chỉ có một loại tổ chức thanh tra chuyên ngành, thực hiện nhiều nhiệm vụ chuyên ngành khác nhau. Ví dụ: Bộ Văn hoá Thể thao và Du lịch có một tổ chức thanh tra chuyên ngành chịu sự lãnh đạo của Bộ trưởng, trong đó, các loại phân ngành như thanh tra Văn hoá, thanh tra Du lịch, thanh tra Thể thao, thanh tra Di sản văn hoá, thanh tra Thư viện. . .được thành lập với các tổ chức tương ứng như các phòng, ban nhưng chịu sự chỉ đạo trực tiếp của thanh tra chuyên ngành Bộ (Chánh thanh tra) và người đứng đầu thanh tra chuyên ngành Bộ này chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng Bộ Văn hoá Thể thao và Du lịch. Không nên có các Chánh thanh tra (hoặc các tổ chức thanh tra độc lập, tách rời Chánh thanh tra Bộ, Bộ trưởng) ở các ngành khác nhau. Có thể có các thanh tra viên của các ngành, lĩnh vực tương ứng. Tương tự, thanh tra Sở cũng vậy(4).
Theo cách lập luận trên, Luật Thanh tra 2004 đã đi quá xa lý thuyết và trong thực tiễn bị xé lẻ bởi thanh tra Bộ (thanh tra hành chính) với thanh tra chuyên ngành (tổng cục, cục). Các loại thanh tra chuyên ngành ở các bộ hiện nay hầu như độc lập với nhau, không chịu sự chỉ huy từ một trung tâm là Bộ. Chính vì vậy các kết quả thanh tra, quyết định thanh tra còn kém hiệu quả, cục bộ và không phản ánh hết bản chất của hoạt động chấp hành - điều hành mà người đứng đầu là Bộ trưởng.

Cần nhận thức, hậu quả của thanh tra hành chính là trách nhiệm kỷ luật (chế tài kỷ luật bằng 6 hình thức kỷ luật theo Pháp lệnh cán bộ công chức hiện hành); còn hậu quả của thanh tra chuyên ngành là trách nhiệm hành chính (các loại chế tài xử phạt: xử phạt chính, phạt bổ sung; các biện pháp áp dụng khác...).
Như trên đã phân tích, yêu cầu khách quan phải có thanh tra chuyên ngành, nhưng cần xác định: đã xuất hiện các loại hình tổng cục, cục để giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước trong lĩnh vực nào đó thì bản thân định chế Tổng cục, Cục cũng là loại "tai mắt" của Bộ trưởng; chẳng hạn Tổng cục Thuế là cơ quan được thành lập giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính thu thuế. ở lĩnh vực này không nhất thiết phải có thanh tra Thuế vì bản thân các công chức đi thu thuế cũng là một chủ thể thanh tra. Không thể có chuyện "tôi đi thu thuế, tôi lại thanh tra chính đối tượng phải nộp thuế hoặc bản thân tôi"? Tương tự, Hải quan cũng không cần có thanh tra Hải quan; hoặc bản thân cảnh sát giao thông là một loại thanh tra giao thông rồi, có cần thiết có thanh tra giao thông chuyên ngành của Bộ Giao thông vận tải? (Không nên quan niệm tình hình giao thông quá lộn xộn nên cần có sự can thiệp của Nhà nước thông qua các loại hình thanh tra). Nên chăng, số lượng thanh tra giao thông này chuyển hẳn về lực lượng thanh tra chuyên ngành (hiện cảnh sát giao thông đường bộ, đường thuỷ, đường sắt đang đảm nhiệm?).
Khi thành lập tổng cục, về mặt tổ chức, cần cân nhắc loại tổng cục nào có chức năng quản lý nhà nước (có hoặc có nhưng lại có phần giao thoa giữa tổng cục với các bộ phận khác hoặc với chính Bộ đó), tổng cục nào giúp Bộ trưởng (tổng cục trong Bộ) thực hiện chức năng quản lý nhà nước? Hiện nay, theo Nghị định 1 78 thì các tổng cục thuộc Bộ là cơ quan giúp Bộ trưởng thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Do đó, các tổng cục hiện nay không có cơ quan thanh tra chuyên ngành (vì tổng cục không có chức năng quản lý nhà nước). Các quy định về tổ chức bộ máy quản lý nhà nước hiện hành và Luật Thanh tra (từ Điều 23 đến Điều 29) chưa quán triệt hết quan điểm trên. Vì vậy, trong quy định còn chưa thống nhất, hoặc "giao nhiệm vụ này cho Chính phủ” hoặc quy định ngay trong luật chuyên ngành. Cách quy định này sẽ dẫn đến xung đột pháp luật trong hệ thống pháp luật với hàng loạt các nghị định về thanh tra tổng cục ra đời không phù hợp với Luật Thanh tra và Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính.
Những vướng mắc trên đây cho thấy nhiều quy định của Luật Thanh tra chưa đi vào thực tiễn. Nguyên nhân từ đâu, bản thân quy định của Luật Thanh tra không phù hợp hay do nhận thức chưa đúng luật dẫn đến sự bối rối trong quá trình thực hiện? giải pháp nào cho vấn đề này, về quan điểm nhận thức, về thể chế pháp luật, về công tác chỉ đạo, điều hành của thủ trưởng các cơ quan quản lý và trong bản thân nội bộ, ngành thanh tra? Đó chính là những câu hỏi đặt ra cho chúng ta để từ đó tìm ra những giải pháp có tính thuyết phục, không chỉ phục vụ cho việc nghiên cứu sửa đổi Luật Thanh tra trong thời gian tới./.

0 nhận xét:

Đăng nhận xét